全流程智慧税务绩效建设的实践与探究——基于国家税务总局河北省税务局的创新实例
作者：
张 明（国家税务总局河北省税务局）
孙玉英（国家税务总局邢台市税务局）
高江湖（国家税务总局河北省税务局）
中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步深化税收征管改革的意见》（以下简称《意见》）明确提出：要深入推进对税务人员履责的全过程自控考核考评；在实现税务执法、税费服务、税务监管行为全过程记录和数字化智能归集基础上，推动绩效管理渗入业务流程、融入岗责体系、嵌入信息系统，对税务执法等实施自动化考评，将法治素养和依法履职情况作为考核评价干部的重要内容，促进工作质效持续提升。为了更好地顺应数字经济时代的发展趋势、贯彻落实《意见》要求，国家税务总局河北省税务局秉持“智慧税务”建设理念，将绩效管理与信息化建设深度融合，提出了“全流程智慧绩效”的概念，将绩效管理全流程中的环节要素与党务政务业务工作流程有机整合，全力打造有深度、有温度、会思考的绩效管理体系，为进一步深化税收征管改革、推进税收治理体系和治理能力现代化注入创新动能。
全流程智慧税务绩效建设是“智慧税务”建设的重要组成部分，体现了绩效管理与税收工作高度融合、深度契合的发展方向，是“抓好党务、干好税务、带好队伍”的有力抓手。
（一）《意见》落实对全流程智慧税务绩效建设提出了必然要求
《意见》提出“着力建设以服务纳税人缴费人为中心、以发票电子化改革为突破口、以税收大数据为驱动力的具有高集成功能、高安全性能、高应用效能的智慧税务”，同时要求“智能化行政应用系统”和“对税务人员履责的全过程自控考核考评”。由此可见，随着经济社会的不断发展和现代技术手段的迭代升级，传统绩效管理模式已经难以满足智慧税务建设的实际需求。积极探索将税务绩效管理融入智慧税务建设大局，推动税务绩效管理向数字化、智能化、智慧化转型已成为必然选择，且有助于为税务部门建设全国最大的一体化智能政务平台夯实责任落实基础。
（二）干部期盼为全流程智慧税务绩效建设提出了现实需求
税务绩效管理自2013年推行以来，在坚定不移地推行和改进的过程中形成了“横向到边、纵向到底、任务到岗、责任到人”的工作格局，为压实各级领导班子责任提供了有效机制，为落实改革发展重任提供了有力保障，为激发干部队伍活力提供了有效手段，得到了广大税务干部的广泛认同。税务干部对税务绩效管理认同度的不断提升，也使得他们迫切希望得到更加科学合理、契合税收工作实际的绩效考核。广大税务干部的期盼对税务绩效管理提出了更高的质量要求，要求税务绩效管理在推进中不断解决考核考评中存在的问题，做到既有全流程、广覆盖的“深度”，又有智能化、人性化的“温度”。比如：在指标设置方面，解决量化指标占比程度不高问题，真正实现考评的机生机汇；在过程管理方面，解决考评的“友好度”不足问题，在系统中增加事前事中的提醒功能；在分析改进方面，解决指标扣分的原因不清晰等问题，有效增加分析指导的精准度；在结果生成方面，解决部门之间横向可比性不高等问题，实现真正的量化可比；等等。在此形势下，通过建设更为“智慧”的税务绩效管理模式，将各类平台系统任务数据进行集成、整合、分析、考评，无疑是破解当前税务绩效管理存在的瓶颈和问题的重要方式，更是促进考核结果更为客观公正，回应税务干部紧迫诉求的必然路径。
（三）“金税四期”建设为全流程智慧税务绩效建设提供了信息支撑
现阶段，国家税务总局正在依托“金税四期”建设推进税收征管数字化升级和智能化改造。而“金税四期”建设也为提升税务绩效管理智慧化程度提供了难得的机遇。依托功能强大的“金税四期”，借助云计算、人工智能等辅助手段，能够帮助税务绩效管理打破各应用平台之间的数据壁垒，对各类考评相关数据进行自动提取、智能归集、智慧应用，进而为全流程智慧税务绩效提供海量数据支撑，为实现过程可控、结果可评、问题可查、责任可追的自动考评提供技术可能，为实现对税收业务前后台、各环节、全链条、上下级的系统考评提供运行平台。
二、全流程智慧税务绩效建设的实践探索：以河北税务为例
近年来，国家税务总局河北省税务局依托“金税三期”等税务平台积累的数据，重点运用直考税务分局、直考跨区稽查局、“一户式2.0版”绩效考评子模块等手段，逐步探索实施对指标的量化自动考评和智能化应用，取得了一定成效。
（一）以直通考核税务分局为切入点，探索开展量化机考
按照“通过一系列数据客观适时反映各级税务局的绩效”的要求，河北省税务局以各税收业务管理操作系统数据为依托，利用省局“税源管理平台——税收管理辅助决策支持系统”，对474个税务分局试点实施“一竿子到底”式量化机考。一是业务数据整合归集。河北省税务局对“金税三期”、电子税务局、电子工作平台等11个应用系统以及第三方评价等客观数据进行了统筹搜集和定期汇总，搭建起了年度数据量近千万条的“数据仓库”，实现绩效数据与各业务系统数据的互联互通，为客观反映基层实绩打下坚实基础。二是指标设置量化可比。河北省税务局构建起了包含175个绩效指标的量化指标库，真正做到“用数据说话”，客观考量各分局工作实绩，坚决杜绝“做得好不如说得好”现象发生。同时，根据职责特点，将下辖税务分局分为第一税务分局（办税服务厅）、第二税务分局（重点税源管理分局）、其他属地税务分局三大类，并针对同一类型分局不同管辖范围、收入规模、人员配备等特性，赋予一定难度调整系数，最大程度确保各分局横向可评可比。三是考评结果自动生成。河北省税务局根据指标考评规则，对考评数据进行清洗筛选、审核校对、建立关联，实现“一局式”归集。考评标准全部为可用业务系统数据计算的“数据点”和“完成率”，自动运算生成各个指标的考评结果和分局排名，确保考评结果更加公平公正。
（二）以“一户式2.0”为推手，探索开展自动考评
依托国家税务总局“一户式2.0”版绩效考评子模块，河北省税务局利用大数据、人工智能、云计算等信息技术手段，将绩效管理中的要素“内嵌”入业务系统，自动按考核标准提取考评数据，生成数据画像，实时显示整体成绩、分类指标分值、完成情况、加减分情况、全系统同类型派出机构得分以及排名情况，实现了对组织绩效中增值税专用发票电子化专项考评中10个考点事项数据的自动生成，个人绩效考评中也有12项考评指标实现了系统自动取数。这一考评模式将工作要求和考核标准通过系统直接传导到基层一线，贴近实际，指向明确，在极大减轻基层负担的同时，也降低了人为干预因素，有效增强了考评结果的说服力。
（三）以直通考核跨区稽查局为突破口，探索实施智能分析
针对跨区稽查局业务类型相对同质化的特点，河北省税务局根据稽查工作重点，对全省34个跨区稽查局设置10项考核指标，并依托“金税三期——税务稽查指挥管理应用系统”，将考核指标植入质效评价模块，推动执法程序、案件查处成效、人均稽查贡献度的智能归集计算、评价分析、循环调整，实现了既重视考评结果，又重视主观努力和客观条件的智能化分析应用。例如，在考核考评中，河北省税务局设置了人均检查户数、人均查补税款、人均检查户数占当地人均检查户数比率、人均查补税款占当地人均查补税款比率等指标，在考核周期结束后，生成对各跨区稽查局的指标分析报告单，对同级同类单位进行横向、纵向比较，便于被考评单位明晰差距和不足，了解优势和长处，掌握提升方向和途径。河北省税务局稽查局定期通报各跨区稽查局考评成绩，并向各市局书面反馈年度考核排名前50%的跨区稽查局的考核成绩，对符合《河北省税务稽查奖励办法（试行）》条件的跨区稽查局先进集体和先进个人予以表彰奖励，营造了积极向上的工作局面。
河北省税务局在全流程智慧税务绩效的实践探索中积累了一定经验，但在实际运行中也存在一些阶段性不足和瓶颈。比如，纵向上存在环节缺失，横向上覆盖面不足。目前对智慧税务绩效的实践探索更多集中于事中的考评实施层面，对事前的指标设置及分解、事后的考评分析及应用仍存在缺失，尚未达到“全流程”的要求；对基层分局、跨区稽查局的直考和对“一户式2.0”绩效考评子模块的应用仅适用于少量业务，对大部分业务尚未完全覆盖，不能将取得成效的“点”汇集成“面”。
三、全流程智慧税务绩效的实施策略
结合河北税务的探索实践，我们认为实现全流程智慧税务绩效应以“金税四期”为依托，把绩效管理诸要素渗入业务流程、融入岗责体系、嵌入信息系统，并综合利用现代信息技术手段和智能分析工具，将“计划制定—考评运行—改进提升”的绩效管理流程融入税务管理工作流程，实现税务绩效管理与各项税收工作协同并进、相互促进。
（一）聚焦计划制定，构建岗责体系、指标体系、应用系统融合相通的共存生态
绩效管理的初始环节是制定绩效计划，计划的来源是相应的工作规划和制度规范，对应的落实渠道则是岗责体系和责任分解机制。因此，制定全流程智慧模式下的绩效计划，需要实现岗责体系、指标体系和应用系统的融合相通，推动开会讨论、确定事项、人工编制、手工录入、人工分解的传统计划分解模式向数字化、自动化、智能化方向转变，使绩效计划制定兼具准度和深度。
一是推进绩效指标智能归集和提取。要实现智慧税务绩效下的指标生成，需要解决“指标源”设定和“指标库”搭建问题。首先，在设定“指标源”时，应当比照“一户式”岗责设定模式，在各项规章制度和业务规范中增加考核点和风险点设置，不但明确“干什么”，而且明确“考什么”和“怎么考”，并将这些指标要素融入到“金税四期”各个系统的岗责设置中，为充分实现机生、机汇、机考的“嵌入式”考评奠定基础。同时，还应利用现有各个分析应用系统监控模型的扫描结果，对扫描发现的问题和风险点进行归集，建立绩效指标模型，纳入绩效考评，解决“需要考什么”的问题。例如，可对内控系统日常监控中经常发生的问题进行归类，建立指标模型，纳入绩效考核。其次，在搭建“指标库”时，应注重开发“绩效指标提取”功能模块。在制定绩效计划时，各级税务机关可根据当前重点战略部署和重点工作任务以及自身工作短板，确定要重点考评的任务领域后，由各职能部门（岗位）勾选提取，并完善目标要求、文件依据等内容，将需要纳入考评的“指标源”归集成当期“指标库”。同时，可根据权限开放系统共享资源，以便各层级税务机关互相借鉴、取长补短。
二是推进绩效指标智能分解和定责。在全流程智慧税务绩效模式下，绩效计划生成后，首先应由各考评职能部门对下级承接和协办部门（岗位）提出建议，由系统与指标岗责源头进行匹配，下发后自动关联至下级相关部门（岗位）；随后，被考评单位依据各自机构设置和职责分工，经过匹配审核和关联认定，自动分解到相关部门的相关岗位，并列明协办岗位。同时，由人事部门对岗责设置进行统一规范，并在各个应用系统中进行人员岗位认定，保证各项指标任务能够分解到岗、责任到人，形成完整、高效、精准的绩效计划分解定责链条。
三是推进组织和个人绩效指标智能关联。将“数字人事”岗责设置与业务系统岗责设置进行统一，并打通绩效系统、业务系统与“数字人事”系统的数据通道，将组织绩效指标自动关联为相关工作人员的个人绩效指标，统一赋予综合权重，并根据承接指标的多少，自动为各项指标分配分值，减轻干部按季度录入个人绩效指标的操作负担。组织绩效指标考评完成后，相关个人绩效指标成绩由系统自动关联生成，在真正实现对个人“无感式”考评的同时，体现组织绩效成绩对个人绩效的影响度。在人员岗位发生变化时，阶段性考核成绩可在变更前点击生成，并在计入个人账户后，带入下一工作岗位。
（二）聚焦考评实施，扣紧事前提示、事中监控、事后考核连贯运行的传动链条
围绕“深入推进以税收大数据为驱动的‘八大集成’”总构思，将考评实施贯穿于事前、事中、事后各环节，不但充分体现全程考核，提升考核深度，而且通过事前提示、事中警示、事后展示，让考核更有温度。
一是推进考核事前提示常态化。依托丰富绩效要素后的岗责体系，以各个应用系统（包括党务、政务及业务系统）的工作环节为网格点，嵌入“触发式绩效提示”模块，工作流经过即显示工作标准、考评要素及时限要求，对未达标及逾期事项，自动计入绩效指标考评基础数据库，作为对税务人员基本履职规范进行考评的数据源。同时，遇到临近考核周期结束等重要时间节点，分别用“红、黄、绿”色卡区分指标或事项的紧急程度，通过短信等方式推送给相关税务干部。通过常态化绩效提示，不断增强工作人员的绩效意识，让绩效理念深植于心。
二是推进考核事中监控智能化。开发“指标运行风险监控”功能，嵌入“指标运行风险预警模型”，实时提取考评指标、已办任务、重点监控事项等运行数据，融合税务系统信息化平台、第三方评价等大数据资源，根据指标的监控阈值、触发的问题清单等，向考评者发出预警反馈，进行问题风险验证，并向被考评者推送。例如，某项工作要求错误率不能超过5%，在运行中系统检测到超过3%的错误率时，向税务干部发出预警反馈等。
三是推进考核事后结果自动化。依托纳税人“一户式”、税务机关“一局式”、税务人员“一员式”的集成信息，以及指标事项运行中的相关考评数据，按照既定考核规则和指标模型，引入大数据智能算法，对税务机关及税务人员的行为质效进行评价，由系统自动生成得分，减少“人情评判”。同时，利用各种可视化图形工具，对考评指标阶段性考核结果进行加工展示，不但为各级税务机关提供及时便捷的绩效运行情况，而且也为绩效分析提供有力工具。此外，考核周期结束后，可向被考评单位自动推送“红+黑”色卡提醒，排名前40%的单位在红榜高亮显示，更好地发挥绩效激励作用，让比学赶超、创先争优成为常态。
（三）聚焦分析改进，搭建复盘分析、工作改进、质效提升互动互促的运行机制
目前的绩效分析基本是按照既定模板，由人工对当期考评结果进行“罗列式陈述”，属于“单一结果分析”。一方面，这很难体现与往期的纵向比较；另一方面，横向比较也只是结果层面，对问题根源很难体现。因此，要进一步提高分析改进对工作的促进作用，就必须用好各种智能化分析手段，提升绩效管理的“思考”能力。
一是实施复盘分析，查找问题更加精准。开发功能强大的分析平台，对单项指标及关联性指标，可以组合勾选共同分析。一方面，以同质性指标任务为对象，进行区域比较，在同级同区域单位中进行横向类比，找出差距所在；另一方面，以时间轴和工作质量作为分析主线，利用前后周期起伏图等可视化工具，将阶段生成数据与目标值、平均值、中位值进行纵向比较，找出问题症结所在。
二是推送体检报告，问题整改更为到位。开发“绩效考评体检报告”功能，依据复盘分析结果，自动生成“体检报告”，被考评者可以依据报告结果及时对问题进行整改，如整改及时且未产生严重后果的，可按照既定规则作出不扣分或者减低扣分的处理，在促进工作改进提升的同时，构建起一定的“容错机制”。
三是畅通沟通渠道，推动改进双向互动。通过全流程智慧税务绩效运行，让绩效沟通融入到日常工作流中，使沟通渠道更加扁平化，进一步提高沟通效率。据此，不仅能及时纠正任务执行时出现的偏差，还能通过收集业务流程数据，探寻流程“梗阻点”和问题“汇集点”，以便管理层及时进行流程优化和指标改进。
四是开展趋势分析，提升决策辅助能力。在决策辅助层面，开发层层抓取当期及往期绩效数据和辅助分析功能，结合日常工作进度和业务流发展脉络，进行智能化数据分析和模拟演练，绘制既有全局整体也有局部个体的绩效走势曲线，帮助各级税务机关及时准确判断下阶段重点关注事项。同时，各级税务机关可依据绩效数据，结合各个行政管理渠道汇集的信息，为下一步合理制定绩效计划夯实基础，形成完整的绩效管理闭环。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2022年第12期。）
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张明，孙玉英，高江湖.全流程智慧税务绩效建设的实践与探究：基于国家税务总局河北省税务局的创新实例[J].税务研究，2022（12）：121-125.
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