大数据思维下实现精准税务监管的思考与探索
作者：
冯绍伍（国家税务总局贵州省税务局）
江 峰（国家税务总局贵州省税务局）
杨智曾（国家税务总局贵州省税务局）
2021年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步深化税收征管改革的意见》（以下简称《意见》）明确提出，实现从“以票管税”向“以数治税”分类精准监管转变。2022年3月发布的《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》和2022年6月国务院印发的《关于加强数字政府建设的指导意见》分别提出了健全全国统一市场监管规则、构建全国统一监管平台的目标。要实现上述发展目标，必须全面提高税务监管能力，实现跨地区、跨部门、跨层级协同监管，以加强各类监管的衔接配合。在此背景下，无论出于深化税收征管改革的客观需要，还是从提升税收治理效能、融入国家治理体系的全局角度出发，加快实现精准税务监管都具有现实性和紧迫性。而大数据时代，实现精准监管的基础和核心在于对税费数据的深入分析和有效应用，必须进一步应用现代信息技术加强对税费数据信息的归集共享、分析应用、提前预警、及时发现和分类处置，提高税务监管精准化水平。本文选择运用大数据思维，结合当前税务监管实践中存在的突出问题，探索实现精准监管的方法和路径，以进一步提升税收治理效能。
税收治理的目的是确保税法执行，为税收职能作用的有效发挥提供良好的经济税收秩序保障，最终服务于国家治理大局。作为税收治理能力的集中体现，精准监管是防范与打击涉税违法行为、提高税收遵从度、维护社会公平正义的关键举措，也是确保税收征管体系得以平稳有序运行的重要保障（邓力平 等，2022）。
结合《意见》提出的“既以最严格的标准防范逃避税，又避免影响企业正常生产经营”的要求，可以将精准监管概括为两个层面。一是“无处不在”。主要体现在监管范围上，即最大限度地、广而全地将税费管理对象的涉税涉费行为纳入监管范围，开展系统分析和动态监控，及时分析、防控和应对风险。二是“无事不扰”。主要体现在分类应对上，即基于分析监控结果，有的放矢地对税费管理对象采取针对性的管理手段和服务措施，在减少打扰市场主体正常生产经营活动的前提下，对异常涉税涉费行为进行分类管理和应对处置，推动税务管理差异化、智能化、精细化。要达成精准税务监管的目标愿景，还需要满足以下特征条件。
（一）监管向“全”拓展
在提高税收治理效能的过程中，无论采取税权扩张性的强力措施，还是进行自抑性的柔性服务，都要以对纳税人缴费人实行全面、系统的监管为前提。换言之，税务部门要推进税收治理现代化，实施精准监管是必由之路，推动监管覆盖够“全”、拓展够“广”是实现精准税务监管的基础和保障。
在健全全国统一市场监管规则、构建全国统一监管平台的目标指引下，为确保税务监管更好地服务于国家治理大局，实现精准税务监管应当将监管范围拓展至全领域、全税种、全环节、全链条，同时让监管贯穿从登记到注销、清算的全过程。既要充分考虑以往涉税行为，也要将时下持续获取的数据信息纳入分析。针对社会保险费和非税收入，税务机关应当通过加强征收环节监管和部门协同监管，确保监管到位，从而建立起全方面、多层次、立体化的监管体系。这种“无差别”、广而全的监管，有利于帮助税务机关聚焦监管重点，分类开展管理和服务。
（二）分析向“统”集成
税费管理对象的涉税涉费行为具有整体性。如纳税人的涉税行为，本质源自其经济行为，但一个经济行为并非只产生一种特定的涉税行为，也并非只涉及一个主体、一个税种和一种涉税后果。税务机关要实现精准税务监管，必须将税费管理对象的全部涉税涉费行为归集为一个整体进行分析，再依据宏观层面总结提炼的不同特征税费管理对象合集的普遍性规律，根据在分析过程中所找到的单一管理对象及关联管理对象的特征、异常指标，对纳税人采取针对性的管理措施。精准税务监管的改革目标，是在“监管统筹运作、处置整体实施、部门依职而为”模式下，最终实现由表及里、单一到整体、辖区到跨区域的税务监管，即实现超越税收管辖权的涉及户籍、税基、各税种单项管理之上的综合性、集约化税务监管。
（三）手段向“智”提升
形成管理闭环是提升管理质效的保证。但管理对象、管理目标和管理事项并非一成不变，若管理模式和系统不具备自适应能力，无法根据变化调整自身达到适应或至少兼容的状态，税收管理便容易陷入发现—纠正、再发现—再纠正的被动循环境地，使得各种问题重复发生，得不到彻底解决。理想状态的精准税务监管是一种智慧化的“自适应”管理，其施行在人工干预最少化的条件下进行，具备“机器学习”和数据挖掘等功能。随着智慧税务建设深入推进，涉税涉费信息化系统将进一步优化，尤其是税收知识库、税收征管信息库、涉税涉费信息共享平台、电子发票服务平台等的建立，法人税费信息“一户式”、自然人税费信息“一人式”智能归集的实现，能够将大数据、云计算、人工智能等信息技术高效运用于对税收大数据的智能分析，再加上各类模型和指标体系的进一步完善，使建立“自适应”管理模式成为可能。
（四）应用向“效”驱动
传统的税费管理模式是“因果式”的管理，即从税费管理对象的行为结果入手，分析判断其遵从度，进行论证后采取纠偏性的纳税评估、纠错性的稽查等管理措施。相较于传统税费管理模式，精准税务监管是具有前瞻性和预见性的监管，出于可能性考虑，从特定管理对象的既往涉税涉费行为、与其行为活动关联的纳税人缴费人、相同或相似特征行为的纳税人缴费人等角度切入，分析其可能存在的涉税风险，研判税务机关应当采取的管理手段和服务措施，为精确执法提供案源和依据，为精细服务指明具体对象与需求，为精诚共治确定共治方向和着力点。
在对应处置过程中，税务机关可按照分类处置原则，根据风险等级，对低风险管理对象进行提醒、跟踪，将中风险管理对象推送至税源管理部门进行核查，将高风险且达到移交案件标准的管理对象移交给税务稽查部门立案检查，着力提升税务执法的时效性，最大限度防范和化解风险。同时，各部门应将应对处置的结果信息，及时回传或进行跨系统跨部门共享，使其更好地应用于完善信息、健全机制、堵塞漏洞等方面，推动形成真正意义上的管理闭环，以有效监管维护公平竞争的市场秩序。
二、传统税收征管模式下税务监管面临的困境
近年来，我国税务机关积极推进税收征管改革，不断深化大数据在税务监管领域的应用，已经初步建立起了覆盖税收工作全流程的涉税风险防控体系。但《意见》出台所推动的进一步变革，是执法、服务、监管的系统优化，是业务流程、制度规范、信息技术、数据要素、岗责体系的一体化融合升级。与之相比，我国传统税收征管模式下的税务监管，在岗责体系、数据基础、方式手段等方面仍存在不少问题亟待解决。
（一）岗责体系：税收管理权限分散对提高治理效能产生阻碍
1.管理层级设置与基于税收管辖权的权责分配，制约税收治理效能有效提升。我国法律赋予的征税权，专属于税务机关。为在体制机制上保证国家税权的相对独立性和统一性，我国税务部门形成了中央、省（自治区、直辖市）、市（州）、县（市、区）、管理分局的五级机构体系。但这一组织架构也存在一定的局限性，即在行政区域划分所决定的税收管辖权下，在不同地区之间、不同纳税主体之间、对同一纳税主体在不同时间与环境下，难以保证税法执行的确定性、规范性和一致性。
2.不同管理部门分项而治，导致税收管理行为的统一性大大降低。传统监管模式将本应作为整体进行分析监管的涉税涉费行为，依据税种和管理事项、环节等进行了拆分，由不同职能部门分别管理。由于机构设置和职责划分不同，各部门开展的管理行为具有相对独立性，且单一部门获取的税费管理对象的数据信息可能只针对本部门工作，难以从整体对税费管理对象的涉税涉费行为进行把握和分析，不仅会造成税务管理出现碎片化、重复化的问题，还容易导致部门之间权责交叉、人力资源浪费、目标性管理效能低等问题。
3.税收分析权与管理权分离不彻底，难以确保监管行为的客观一致性。一方面，税务监管效能的高低与分析和研判税收数据和涉税风险等的及时性和准确性息息相关，对税务人员的业务素质、风险意识、经验积累等要求较高，亟需风险分析、数据管理、信息技术应用等方面能力突出的复合型人才。但当前大多数基层税务人员的能力和素质相对有限，难以适应工作要求。另一方面，当对特定管理对象的具体涉税涉费事项的分析权和管理权集中于某一部门或人员时，往往缺乏能够客观地从第三方视角判断监管行为是否得当、是否有效的制约和监督机制，难以持续完善监管制度机制、纠正监管疏漏。
（二）数据基础：数据支撑尚不充足，税收大数据体系有待健全
1.数据种类和体量仍然不够。目前，税务系统中积累的税费信息数据主要是税费管理对象申报产生的数据、税务机关管理运营的过程中积累的数据，还有部分交易数据和通过数据共享平台获取的经济行为类佐证数据。虽然我国税务机关掌握的税费信息数据种类和来源不断丰富，但与实施精准税务监管所需的数据相比仍远远不够。
2.数据共享机制仍有待完善。截至目前，税务系统内部的税费数据标准体系尚未建立，从外部获取数据的口径和标准也不统一，且数据共享机制仍不完善，内外数据汇聚联通的渠道不够通畅，导致互通共享的涉税涉费数据在质量和覆盖范围方面还难以满足需求。
3.数据使用管理相关制度机制仍需规范。虽然近年来，我国税务机关积极探索将大数据应用于税收征管领域，但大数据使用管理机制仍不够完善。税费数据使用、管理、服务、安全等方面的制度机制仍需加强和规范。
4.数据应用范围和领域存在不足。目前税务机关收集的涉税涉费数据虽然来源于日常征管，但数据收集难以与税费管理对象的具体行为建立明确的对应关系，现有数据关联多来源于税法规定与日常管理经验。此外，当前税务监管数据应用的主要着力点仍然在事后监管上，在事前事中风险防控方面仍缺乏对大数据技术的融合运用，应用新技术新工具开展风险研判、监控、应对的质效整体不高，风险防控模型和体系尚不完善。
（三）方式手段：分析管理模式相对落后，难以适应发展需要
1.现有税务监管仍是从因果关系出发的管理。现行税收管理是以主管税务机关对税费管理对象的综合性管理为基础。这一管理行为的最终施行者是主管税务机关的税源管理部门，但其管理行为仅是针对特定对象个体的管理。同时，县级以上税务机关依据税种和环节设立的部门均对税源管理部门拥有基于部门职责的“指导”或“指令”权。因此，主管税务机关管理行为的发起，主要是依据这些职能部门对纳税人缴费人申报的孤立数据的被动式分析，尚缺乏对申报信息和应税应费行为的统筹管理。这种从因果关系出发实施的“一户式”“一人式”管理难以适应市场主体数量急剧增加和涉税涉费行为更为复杂多元的现状，导致税务机关在监管资源相对有限的情况下，难以实现对所有纳税人缴费人的精准监管。
2.现有税务监管对纳税人的总体分析层次有待提升，宏观层面分析相对欠缺。在当前以户籍管理为起点的税源管理模式下，税务机关开展的管理是基于对单一管理对象涉税涉费信息的掌握或出于某种特定目的实施的管理。即便是目前广泛应用的、依据纳税人行业特征采取的“行业管理”模式，也多是对该行业具体涉税事项的特殊性进行总结，再将经验应用到对单一纳税人的特定涉税事项管理，实质仍然是微观层面的税收管理，缺乏从宏观层面对税源管理对象数据和特征的归集，总括性分析不够。税收管理在微观与宏观之间、涉税涉费事项与具体应税应费行为之间缺乏有效衔接。
近年来，税务系统信息化建设水平不断提高，特别是涉税涉费数据集成程度逐渐增加、信息共享范围不断扩大、税收大数据分析运用不断深化，为实施精准监管提供了强大技术支撑。随着大数据、云计算、人工智能、移动互联网等现代信息技术在监管领域的进一步运用，大数据思维必将在精准监管中发挥巨大作用。大数据思维能够有效应用于税收精准监管，主要在于以下原因。
（一）对数据质量的要求与涉税涉费信息现状契合
大数据思维采用的分析方法是或然性的预测预判，而不是基于必然性的精确计算。因此，大数据思维并不要求其所应用的数据必须唯一准确，而是允许数据存在一定的误差。在税收征管实践中，税务机关所掌握的数据来源于税费管理对象自行申报或从日常征收管理中取得，难以确保税费信息数据唯一准确。同时，税务监管是基于分析监控，依法采取相应的管理措施，本质是以“可能性”为判断依据。税务监管在未实施核查前，不涉及具体、准确的涉税涉费量。因此，大数据思维下对数据质量的要求既契合了涉税涉费信息的混杂性，又符合精准监管确定事项与对象范围的要求。
（二）对数据源的选择与分析需要的信息构成契合
在大数据思维下，对某一特定对象及其特征的分析，不再仅围绕该对象的自身信息进行，而是将所有直接或间接关联，甚至不相关但同属性的样本数据广泛纳入考量和分析。税收征管实践中，税务机关可以利用大数据对涉税涉费信息等进行分析，也可以将纳税人缴费人同一涉税涉费行为的类比信息纳入分析范围。因此，大数据思维下的数据源选择契合了税务监管分析所需的涉税涉费信息构成。
（三）技术融合运用与宏观性分析要求契合
在大数据思维下，对事项的分析不再仅依靠样本数据，而是针对全量数据。实施精准税务监管，所要求的也不再是一户一事的孤立管理，而是寻找宏观的、普适的、定性与定量相结合的差异或异常，再分类分级进行应对处置。因此，大数据思维下的计算机技术和数据分析方法应用，契合精准监管的宏观性要求。
大数据背景下的税务监管不是简单应用新技术实现工作流程的数字化，而是涉及税收管理理念、业务流程、体制机制、资源配置等方面深刻重大的变革（李平，2020）。因此，要实现精准税务监管目标，需要运用大数据思维对整个监管目的和过程进行全盘考量，将“管理统筹”转变为“统筹管理”，驱动制度创新与业务变革齐头并进，带动整体效能不断提升。
（一）优化组织架构体系
针对税收管理权分散的问题，若不进行大刀阔斧的组织架构变革，很容易陷入为加强统筹、压实责任而不断增加控制流程和环节的困境，最后走进“细化环节—定岗定责—流程控制—再细化组合环节”的循环。从根本上看，还是需要将税务监管中的分析权与执行权彻底分离，构建“监管+执行”两层结构，为税务管理扁平化打下基础。第一，可将税务监管分析权上收到总局、省局层面，以大数据、云计算、人工智能等信息技术为抓手，通过总局、省局层面统筹推进的专业化、集约化的分析、监控、预判，促使精准税务监管一次性覆盖全国、全省，提高税务管理行为的针对性和规范性。第二，设立专门负责统筹精准税务监管工作的职能部门，承担以全局性视角开展覆盖所有税费业务范围的整体性监管职责，统筹开展风险防控工作，将发现的“异常”风险分配到具体的业务处室进行应对处置。第三，将风险应对集中下放市（州）一级，最终实现管理权与执法权的彻底分离。同时按照“复核+集约”“全局+整体”原则开展人力资源选配和业务范围划分，为提高税收治理效能打牢基础。
（二）夯实数据资源基础
要实现精准税务监管，发挥出现代科技和数据赋能的倍增效应，各级税务机关必须持续提高数据质量，建成互联互通、统一标准、颗粒度细、类型多、价值高的大数据资源库，满足各类数据查询、分析、应用需求。第一，加强数据归集。税务机关可通过打通数据壁垒、优化平台功能、应用互联网数据采集技术等方式，全面拓展数据采集、获取渠道，以此为基础建立全国涉税涉费数据资源库。第二，加强数据管理。税务机关应当根据数据生命周期规律，组织制定和实施税费数据使用、管理、服务、安全等方面的管理制度，形成一套职责清晰、流程高效、内容明确的数据管理制度体系。第三，加强数据运用。税务机关可按照时间、关联方、关联关系、管理需要等，对涉税涉费资源库里的数据进行梳理、重构和优化，同时完善多部门同质数据去重校验标准和机制，提高数据可用性；还可按照涉税涉费事项的发生过程与关联关系，为“用数”搭建一个应用层面的税费数据资源平台。该平台能够将涉税涉费数据分配到独立的、不同应用目的的处理模块下进行处理，为运用“云计算”技术处理方法提供数据源的支撑。
（三）发挥精准分析作用
由于法律法规具有的固定性与确定性，以及法律法规的特殊规定适用于所有符合条件纳税人缴费人的特定涉税涉费行为，因此，任何一个纳税人或缴费人所涉及的具体涉税涉费事项，都有法律法规所界定的处置原则。这一特点决定了税收管理首先是共性的、普适的，然后才是基于特殊性的管理，所以从宏观层面开展总括性分析具有现实意义。在这一前提下，实现精准税务监管必须在掌握纳税人共性的同时，分析不同群体纳税人所具有的个性化特征，为纳税人精准“画像”。为实现精准“画像”，税务机关应当做实分析基础，加快完善风险防控模型和体系建设，从宏观层面最大限度地对不同特征纳税人缴费人集合进行总括性分析，建立起涵盖经济行为到税法规则的知识库、基于规律的涉税涉费行为特征库、“动态信用+税收风险”的风险纳税人缴费人特征库，并在此基础上构建“宏观+微观”“监管+执行”的精准监管平台。该平台可由总局、省局两级集中管理，进行集约化分析、识别，再下发任务至主管税务机关开展具体管理行为，为提高税务监管的精准性提供强大支撑。
（四）强化人才队伍建设
各级税务机关应当根据智慧税务发展和当前推进精准税务监管催生出的复合型人才需要，科学合理培养和配置相应专业的人员，将税务人员从流程性的繁杂事务中解放出来，有序充实到一线执法和服务岗位上，着力做强“前端”，并通过公务员招录、委培、学习激励等方式，加强税务部门人才队伍在风险管理、大数据应用等领域的提升，不断稳固“后端”。同时，对一些专业性和技术性强的基础性、保障性工作，税务机关还可探索与高校、科研机构和信息技术企业进行对接和合作，为健全税务监管体系、提高税务监管效能强化提供来自不同社会主体的多方力量支撑。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2022年第11期。）
欢迎按以下格式引用：
冯绍伍，江峰，杨智曾.大数据思维下实现精准税务监管的思考与探索[J].税务研究，2022（11）：83-88.
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