基层税务机关实体化改革的实践与思考——以国家税务总局威海市税务局为例
作者：
国家税务总局山东省税务局课题组
税务机关实体化是一种新的税收治理模式，实体化改革范围涵盖思维理念、组织架构、行为方式、工作方法体系和制度机制的创新与转变。税务机关实体化的基本内容是通过职能调整、工作流程优化、业务重组、部门联动等税收征管机制以实现机关提效和基层减负两大目标。在以税收征管改革促税收治理优化和税收现代化的背景下，税务机关实体化改革能够更好地落实税收治理现代化要求，通过重新组合组织体系的纵向层级、横向分工等要素，消除条块分割和部门壁垒，构建逻辑扁平、专业集约的高效率组织形式，借助信息平台和数字技术工具对税收征管要素进行选择、整合、统筹，提高税收征管专业化、精细化、整体化程度。
开展实体化改革前，基层税务机关在职能定位、组织架构和工作方法等方面存在一定的短板，县级税务机关和下属分局存在处理事务能力有限、事务繁琐、工作方法落后的问题。
（一）职能定位模糊
明确清晰的岗位职责是税务机关开展工作的基础。尽管各级税务机关已经根据“三定”方案确定了机构设置和职能配置，但在具体落实中，垂直部门间的职能定位仍不够清晰，存在职责事项层层下推等问题，管理机构“二传手”现象较为突出。这种税务机关职能定位粗粒化的现象既制约了税收征管工作质效的提升，也难以适应以数治税为代表的现代化税收治理方式。此外，部分地区税务机关的组织架构呈“倒金字塔式”，机关管理指挥人员比例远高于分局落实人员比例，更增加了基层税务人员的工作负担。基层税务机关迫切需要依托实体化改革，实现职能调整、流程再造，合理划分岗位职责，有效完成工作任务，切实提高税收征管工作质效。
（二）统筹协调混乱
从纵向上看，税务机关内部各项决策和计划在执行过程中很容易出现执行力层层衰减的问题和互相推诿扯皮的现象，从而导致政策执行无法有效落地。另外，市、县级税务机关与基层分局相比，虽然拥有更高的站位和更多的资源，但因其未能发挥出应有的统筹协调作用，难以合理分配征管资源，单纯下推工作任务的做法可能进一步加重基层负担。从横向上看，统筹协调混乱主要表现为部门间的工作对接和管理服务的业务衔接缺乏简明规范的流程。内部、外部、横向、纵向的统筹混乱可能使其本身的资源优势、站位优势丧失作用，制约各项税收政策和税收工作的开展和落实。随着各项改革任务统一性、协调性和联动性的要求越来越高，各序列、各部门、各层级加强集成联动的必要性凸显，亟待通过推行实体化，整合资源和人才优势，强化决策、管理、评价、指挥等统筹作用，上下协同一体，有力推动政策和工作任务有效落地。
（三）工作流程模糊
清晰明确的工作流程有利于提高基层税务人员的工作效率。基层税务机关工作流程模糊的问题主要体现在两个方面：一是上级税务机关的指令与基层实际脱离，造成基层工作难以有效开展；二是未能为基层分局提供方法指引，导致基层税务工作缺乏条理性和系统性，效率较低。市、县级税务机关虽然拥有具有较强业务能力的高素质人才，但其工作职责基本以指挥指导为主，对基层分局具体工作事项参与较少，导致部分上级决策部署和指令与基层实际结合不够，难以为基层税务机关具体工作的开展提供方法和指导。在基层分局所用的工作方法较为滞后的情况下，基层工作任务落实效率不高，整体工作质效提升缓慢，与税收治理体系和治理能力现代化的目标差距较大。市、县级税务机关亟需依托实体化改革，改进方法体系，由发放指令向直接参与、跨区域组织为主转变，切实发挥好机关统筹、协调和指导作用，提升政策和计划落实的精准性。
本文尝试以山东省威海市为例，分析和梳理基层税务机关实体化改革的实施路径。国家税务总局威海市税务局依托《国家税务总局山东省税务局机关实体化改革实施意见》，在“三定”框架的基础上，率先开展实体化改革项目试点。同时，威海市税务局还牵头建立了税收工作保障中心，为税务机关实体化改革提供人才、资金和技术支持。
（一）明确岗位职责
基层税务机关在进行实体化改革时，应当根据“做精市局、做实县局、做专分局”的原则，调整自身的机构职能和岗位职责。可在“三定”框架的基础上，依托“转变税收征管方式和深化‘放管服’改革领导小组（专班）”，成立税收监管指挥中心，统筹协调实体化改革工作开展。由市局牵头成立税收政策、税收风险、纳税服务、税收法制四个管理中心，在税收监管指挥中心的指导下开展本序列的业务方法研究、问题分析和复杂事项处理，统筹开展业务实体化改革工作事项。以威海市为例，威海市税务机关依托四个分中心集中开展政策支持服务、信息支援服务、问题建议处理、措施方法发布、重大风险应对等工作。为了有效减轻基层负担，市级税务机关上收了跨区域风险事项应对、国际税收管理、重大法制事务管理、执法风险质量评价等4类事项；改进了征管质量监控评价，税收政策支持服务、政策落实情况监管等12类事项；允许县级税务机关直接参与管理服务，由市局对应的分中心负责与县局相应的业务科室直接进行工作对接，并按分中心的架构集中办公，为税源管理单位和办税服务一线提供业务支援。县局上收了风险应对、涉税举报管理、重点法制事务等3类事项，改进了重点事项管理、重点行业管理、涉税专业服务机构监管等5类事项，全面理顺了下属科室和分局所承担的工作事项、完成标准和时限要求。各分局不再承担具体行政事务，而是通过正列举形式厘清职责事项，明确3类53项税源管理单位事中、事后监管事项与责任。威海市税务机关在实体化改革的过程中共形成了231个岗位和1894项职责说明，细化了各部门科室的职责范围，保证每个岗位的负责人员既能通过查询方式清晰掌握相对应的部门职责、岗位职责、职责相关事项等，也能随时查询到各类业务处理所需的征管规范、服务规范、场景式业务规范等，有效解决了岗责交叉、责任推诿的问题。
（二）加强纵横互联
针对税务机关多层级、多业务的分散管理、统筹协调混乱的问题，可采用“横向联动、纵向互动、闭环管理”的机关实体化运行模式。为加强机关内部横向联动，应由市级税收监管指挥中心对税收动态监控、涉税政策发布、工作任务分配等进行全面统筹，打破税务系统内部业务壁垒。允许各内设机构针对自身工作中面临的焦点问题和协作需求，向税收监管指挥中心提出统筹联席会议议题，由税收监管指挥中心负责研究立项、制定清单，并督导落实，形成横向部门协同推进的工作合力。为形成良好的内部层级互动，市级税收监管指挥中心对下辖单位的分析监控平台进行了统一管理。各分中心、各部门对下的临时性监管任务安排，均通过监管指挥中心归并、过滤后扎口下达。经过验证有效，需要定期监控的方法，被提交到监管指挥中心固化为指标，由监管指挥中心发布任务计划。相关人员可通过监控平台了解各部门、各中心通过监管指挥中心下达的工作任务和完成进度。监管指挥中心采用统一分析、集中监控的方式定时扫描问题、及时预警和统筹发布，有效解决了各部门各自分析、多头部署以及分析监控不统一造成的管理相应滞后的问题。此外，还应建立工作质效讲评制度，定期对基层服务质量、管理质效、任务落实、执法风险等开展分析讲评，推动工作落地，实现市、县、分局三级一体纵向互动。
（三）改造方法体系
针对方法体系混乱残缺的问题，应由市级税收监管指挥中心负责总体统筹工作方法和指标体系建设，政策管理中心负责综合性方法指标建设，各税种管理科室负责省局业务处室安排的单税种方法指标建设。市级税收监管指挥中心可集中统筹各单位工作，对照每项监管事项梳理政策要点和监管方法，确定相适应的履责方式。一是针对新版纳税人辅导等固定性工作，可采用定期自主发起任务的方式履责；二是对一般注销的核查等与前一环节紧密相关的工作，可采用由前一环节依流程推送的方式；三是优惠政策享受情况核查等需要依照享受的政策条件设定监控预警指标的工作任务，应由各中心下达疑点任务并督促按期落实；四是延期缴纳税款的事后监管等抽查复核事项，可通过双随机的方式按一定比例下达核查任务。以威海市为例，威海市税务机关针对前两种履责方式建立了税源事中事后监管方法指引，主要由区（县）局依托省局征管协同平台开展，已累计整理了4类56小类415项方法指引，其中122项监管方法被省局采纳；对后两种履责方式，建立了预警监控评价指标体系，目前已整理了征、服、控、查、纠五个类别12个专题317个监控评价指标，其中133个监控评价指标被省局采纳。威海市税务机关为税收监管指挥中心的监控平台中的每一项工作任务都配备了问题说明和工作方法，让基层税务人员能够快速了解、直接上手。取消所有任务明细中上传下达的中间环节，将具体任务直接下达到税源管理单位；所有反馈要求可简化填写，无须提报，保存即反馈。截至2021年12月，威海市税务机关共按行业、事项等构建了数据分析应用模型36个，总结提炼了35项制度落实和风险应对指引，编制了162个税务机关权责清单模板，形成了重点行业分析模板3个、评估“样板式”工作模板4套，市局实现了由指挥指导为主向直接参与、跨区域组织为主转变。
（四）强化支撑保障
信息化建设和人才培养是提高税务机关工作质效的有力支撑。税务机关在实体化改革的过程中，应注重加强信息化建设，在升级现有综合办公平台的基础上，将《岗位职责说明书》、场景式规范等融入综合办公平台，将工作提醒和工作流程等加入综合办公平台，保证各项税收工作落实落细；还可通过对“人员—岗位—责任”的自动绑定和定期提醒等功能，倒逼职责事项落实。此外，各级税务机关还可根据当地实际，开发具有当地特色、能够满足自身工作需要的特色模块和应用功能。以威海市为例，威海市税务机关共设计开发了组织收入、重点工作监控、问题管理等14种功能模块，搭建了满足当地实际需求的特色模块共26块，既满足了工作总体统筹要求，也满足了各级税务机关的个性化需求；改进了综合办公系统中的本地化数据分析工具，创新设计任务云表平台，点对点向三级岗位人员一键推送任务，打造无须流转、实时反馈、高效可控、留痕可评的任务推送管理模式。威海市税务机关通过智税管家系统上线了智能办税网上预约、智能规划办税方式、场景式推送办税辅导指南等便民功能，实现了“非接触式”服务的三重分流引导。在人才培养方面，威海市税务机关以组织效率和个人能力为切入点，结合人才管理特点，将税收监管指挥中心和四个分中心作为综合性人才快速培养平台，嵌入人才发展规划、健全人才成长保障机制和创新教育培训方式，实现对人才培养的动态监控，为实现机关实体化改革的目标提供智力基础。
经过一段时间的实践检验，基层税务机关实体化改革取得了初步成效。本文以威海市的情况为例说明。
（一）减轻了基层负担
通过理清机关各部门、岗位的职责和改进工作方法体系，威海市税务机关提高了工作落实质量，全系统任务按期完成率从70%提高到了96.65%；5C征管质量综合评价结果也由实体化运行之前的C级上升到目前的A+级。在税收监管指挥中心的统筹指挥下，威海市、县两级税务机关充分发挥自身数据、技术、人才优势，承接了基层一线完成难度较大的任务事项，加强了部门纵横联动互动，精简了工作任务，减轻了基层负担。自实体化改革以来，经市、县两级机关筛选过滤后，共向基层下发任务497项，较去年同期的1 433项下降了65.32%，市、县两级税务机关还消化了省局部署的数据质量整改中的全部问题。从工作落实情况看，威海市、县两级税务机关承担起了统筹协调原本分散下发的工作任务的职责，主动上收解决基层难以解决的难题，基本解决了工作层层下推的问题，切实减轻了基层工作压力，帮助基层税务机关把主要精力投入到征管基础和纳税服务两大中心业务中。由此可见，税务机关实体化改革是破解基层分局工作负担过重、工作落实不到位问题的有效路径。
（二）提高了工作质效
工作流程和工作方法的改进使得税务人员可以按照科学高效的工作流程为纳税人提供税务服务。目前，威海全市纳税人平均排队时间4.1分钟，单笔业务办理时间2.2分钟，均为全省最优，达到国际先进水平。纳税人对税务机关工作的满意程度是税务机关工作质量的集中体现。自实体化改革实施以来，威海市人民政府通过12345政务热线，面向全市纳税人进行了三次满意度调查。调查结果显示，实体化改革实施后，纳税人满意度从86%提高到了95%，纳税人对税务机关工作的满意程度明显提升。
通过对威海市税务机关实体化改革取得的初步成效可以看出，实体化改革在减轻基层工作负担、提高税收工作质效方面大有可为。由于各地实际情况不同，各税务机关应当根据本地现实需求，因地制宜推行实体化改革。
（一）完善内部工作架构
完善的工作架构是税务机关进行实体化改革的前提。在推行实体化改革之前，首先要确定开展实体化改革的工作架构。可依托现有的组织架构建立税收监管指挥中心，并将其作为统筹协调实体化改革的平台；建立“中心+处室”的工作架构，按业务集成构建分中心，并确定负责构建分中心的责任单位。在实体化改革推进的过程中，可将税收监管指挥中心作为实体化改革推进的指挥平台，统筹协调实体化改革的总体事项，通过“中心+处室”的工作架构将实体化改革的具体事项分配到分中心和各处室中。各分中心职责采取正列举的方式对实体化改革相关事项予以明确，将实体化改革外的其余工作事项经中心统筹后进行统一分配，并由各处室对完成质量进行兜底保障。
（二）制定精细的岗位职责
岗位职责的确定是税务机关实体化改革中的核心任务之一，可从优化业务分配和完善岗位职责两方面着手，以减轻基层分局的工作负担。在业务分配方面，市、县两级税务机关应主动承担一些基层难以承担的工作，如直接实施重点事项应对、土地增值税清算等基层分局难以独立完成的具体业务就应上收至县局进行直接办理。在数字治税的大背景下，只有微粒化的岗位职责才能同精细化的治税方式相匹配。在完善岗位职责时，应按照精简程序、理清环节、分清责任、明确标准的原则，对现有工作岗位所对应的工作职责进行明确规定，保证每名工作人员清晰掌握各项职责范围内的工作“何时做、如何做、做到什么程度、多长时间完成”。这样，即便出现岗位和人员变动，其他人员也能在短时间内帮助新员工熟悉岗位、了解职责，确保工作正常开展。因此，税务机关应将确定精细的岗位职责作为机关实体化改革的重点，这既是减轻基层工作负担的直接方法，也是优化基本工作制度使其适应税收治理现代化的必由之路。
（三）构建科学的方法体系
工作方法体系的优化是提高工作质效的有效路径。鉴于提高工作质效是税务机关实体化改革的两大目标之一，如何改善工作方法体系是应当慎重考虑的问题。在制定指引基层分局开展工作的细则和规范时，应由税收监管指挥中心负责总体统筹，由政策管理中心负责构建综合性方法指标，由各税种管理科室负责建设和维护单税种方法指标。在此基础上，税收监管指挥中心再根据政策要点和监管方法，将工作方法的开展进行拆分细化，为基层税收工作的开展提供科学完备的操作指引。这种分工有利于各税种管理科室充分利用现实工作经验，开发出更加科学高效的工作方法。在威海市税务机关实体化改革的经验基础上，其他税务机关可借鉴此种方式，由各税种管理部门负责寻找和积累可复制、可推广的工作经验，既可以借鉴本单位具体工作中总结出的优秀做法，也可以充分借鉴外单位、部门或科室的先进经验，将其整合转化为关键流程环节的工作方法，为各级税务机关提供更加科学有效的操作指引。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2022年第2期。）
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