自党的十九届四中全会首次将数据纳入生产要素，尤其是2022年12月，中共中央国务院发布《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（“数据20条”）后，我国数据要素市场化建设步伐明显提速。浙江、上海、北京、广东、深圳、福建、四川、贵州、海南、山东、湖南等各地积极贯彻落实党中央、国务院战略部署，不断制定完善数据相关法律制度，创新公共数据授权经营方式，建立数据交易市场，组建地方数据运营平台，探索数据资产化路径，积极开展试点示范，已初步取得积极成效。在数据要素基础制度方面，浙江、广东、深圳、上海、江苏、山东、河北、重庆、黑龙江、四川、北京等地采取了《公共数据管理条例》立法，其他地方以战略规划、指导意见、行动计划等不同的政策法规形式，对数据产权、加工生产、流通交易、监管治理、数据安全等方面进行了全方位探索实践；在公共数据授权经营方面，各地方根据自身特点，已探索出集中统一授权、分领域专区授权、分地域分散授权等不同授权经营方式；在数据运营平台方面，有些地方先行探索建立了省域内一体化公共数据平台，许多地方成立了国资背景的数据集团，全面负责当地数字基础设施建设、公共数据授权运营、数据要素产业投融资、数据资产运营管理等；在数据交易流通方面，各地方一方面积极组建数据交易所，另一方面鼓励数据商和平台企业开展数据交易，已初步形成政府主导的数据交易所与企业主导的数据交易平台相辅相成、相互补充、场内场外相结合的数据交易流通体系；在公共数据开放方面，许多地方在公共数据分类分级基础上，对一般数据继续加大免费开放力度，另有一些地方则有意宽泛化数据分级，将更多数据划分到重要数据或核心数据内，减小公共数据开放规模；在数据资产化方面，贵阳、杭州、北京、深圳、西安、广西等地方已实现了数据资产质押融资贷款、无质押数据资产增信贷款额度、基于数据资产价值应用的融资贷款、数字资产保险、数据信托、数据知识产权的证券化、数据资产作价入股等数据资产化的突破；在开展试点示范方面，重庆、河南、广东、贵州、广西等地被国务院办公厅列为政务数据开放共享国家标准试点地区，北京、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、深圳等8个地方被确定为开展数据知识产权工作的试点省市，其中，北京、浙江、江苏、山东、福建、深圳等6个地方已启动开展数据知识产权登记工作。

各地方在数据要素市场化方面的探索实践，特别是各地在授权运营方式、数据资产化、数据资本化、数据定价、数据交易流通、数据安全监管等方面的一些特色做法，对国家层面的数据要素基础制度的制定施行、进一步加大数据资源开发利用、建立和完善国家数据基础设施（NDI）、促进数字经济高质量发展等方面，都具有重要的探索价值和借鉴意义。《交大评论》将分11期刊出系列评论文章，研究分析浙江、上海、北京、广东、深圳、福建、四川、贵州、海南、山东、湖南等地方在数据要素市场化方面的主要做法、各地实践探索的特点、以及对全国数据要素市场化的借鉴和启示。

系列文章分别为：

1.浙江的数据要素探索做法和特点启示

3.北京的数据要素探索做法和特点启示

4.深圳的数据要素探索做法和特点启示

5.广东的数据要素探索做法和特点启示

6.福建的数据要素探索做法和特点启示

7.四川的数据要素探索做法和特点启示

8.贵州的数据要素探索做法和特点启示

9.海南的数据要素探索做法和特点启示

10.山东的数据要素探索做法和特点启示

本期为系列评论文章之三《北京的数据要素探索做法和特点启示》，主要介绍北京在数据要素市场化方面的六种做法，形成的六方面显著特点，以及对全国数据要素市场化的六点启示。

一、北京数据要素探索的六种做法

1.密集出台数据要素法律法规

北京是我国较早研究制定数据要素市场化基础制度的地区之一。早在2020年4月，北京市就发布了《关于推进北京市金融公共数据专区建设的意见》，2021年7月和12月，先后发布了《北京市关于加快建设全球数字经济标杆城市的实施方案》和《政务数据分级与安全保护规范》。特别是进入 2022年下半年至今不到一年半的时间里，北京市密集出台了《北京市数字经济全产业链开放发展行动方案》《北京市数字经济促进条例》《关于更好发挥数据要素作用进一步加快发展数字经济的实施意见》《北京市公共数据专区授权运营管理办法（征求意见稿》《关于进一步推动首都高质量发展取得新突破的行动方案（2023-2025年）》等一系列数据要素相关法律法规，形成了强化数据要素市场化配置，促进数字经济发展的制度体系。

《北京市数字经济促进条例》于2022年11月25日经北京市第十五届人民代表大会常务委员会第四十五次会议通过，2023年1月1日起正式施行，包括总则、数字基础设施、数据资源、数字产业化、产业数字化、智慧城市建设、数字经济安全、保障措施、附则等共九部分。《条例》主要围绕夯实数字基础设施、加大数据资源开发利用、推动数字产业发展、促进产业数字化转型、推进智慧城市建设、提升数据安全保障水平等方面，提出了数字经济发展的“北京方案”。《条例》主要有三个亮点：一是提出“新技术基础设施”新提法。将新技术基础设施与信息网络基础设施和算力基础设施一起，作为数字基础设施的三个组成部分；二是提出“数据专区”新提法。在金融、医疗、交通、空间等领域设立公共数据专区，开展公共数据专区授权运营，并对符合条件的单位和个人提供可信环境和特定数据；三是提出“数字产业”新提法。提出支持数字产业基础研究和关键核心技术攻关，支持企业发展数字产业，培育多层次的企业梯队，推动数字产业向园区聚集，培育数字产业集群。

《北京市数字经济全产业链开放发展行动方案》于2022年5月30日由北京市经济和信息化局发布。《行动方案》包括总体要求、主要措施、组织实施三部分共11条。《行动方案》提出北京将利用2～3年时间，制定一批数据要素团体标准和地方标准，开放一批数据创新应用的特色示范场景，推动一批数字经济国家试点任务率先落地，出台一批数字经济产业政策和制度规范，加快孵化一批高成长性的数据服务企业，形成一批可复制可推广的经验做法，在全国率先建成活跃有序的数据要素市场体系，数据要素赋能经济高质量发展作用显著发挥，将北京打造成为数字经济全产业链开放发展和创新高地。

《关于更好发挥数据要素作用进一步加快发展数字经济的实施意见》于2023年6月20日由中共北京市委、北京市人民政府发布，包括总体要求、数据产权和收益分配制度、数据资产价值实现、公共数据开发利用、数据要素市场、数据服务产业、数据基础制度、安全监管治理、保障措施等九部分共22条，被称为“北京数据22条”。《实施意见》主要有五个亮点：一是确定了北京数据要素市场规模。力争到2030年，北京市数据要素市场规模达到2000亿元；二是扩大了公共数据专区授权运营模式应用范围。推广完善金融等公共数据专区建设经验，加快推进医疗、交通、空间等领域的公共数据专区建设；三是探索数据跨境流通模式。积极参与RCEP、CPTPP、DEPA等数据跨境流通国际规则制定和合作，并将在海淀区、朝阳区、北京大兴国际机场临空经济区分别建设北京数字贸易港、北京商务中心区跨国企业数据流通服务中心和数字贸易试验区，探索数据跨境流动模式；四是提出“数据服务产业”新提法。数据服务产业包括数据生产服务业、数据安全服务业、数据流通服务业和数据应用服务业；五是建设可信数据基础设施。基于数字对象架构的数联网、可信数据空间等关键技术，建设面向全球、平等开放的数据基础设施。基于信创技术建设数据可信流通体系和“监管沙盒”。

《北京市公共数据专区授权运营管理办法（征求意见稿》于2023年7月18日由北京市经济和信息化局发布，包括总则、管理机制、工作流程、运营单位管理要求、数据管理要求、安全管理与考核要求、附则等七部分共31条。《管理办法》有五个亮点：一是将公共数据专区分为领域类、区域类及综合基础类三大类。领域类指金融、教育、医疗、交通、能源等重大领域应用场景数据专区，区域类指重点区域或特定场景数据专区，综合基础类指跨领域、跨区域的综合应用场景数据专区；二是明确了各类公共数据专区的监管主体。领域类公共数据专区由相关行业主管部门负责监管，区域类公共数据专区由相关区政府负责监管，综合基础类公共数据专区由北京经信局负责监管；三是明确了公共数据专区授权运营工作流程。工作流程包括信息发布、申请提交、资格评审、协议签订等。运营协议包括授权主体和对象、授权内容、授权流程、授权应用范围、授权期限、责任机制、监督机制、终止和撤销机制、不可抗力等。授权运营协议的有效期一般为5年；四是明确了运营单位管理要求。包括制度建设、经营状况、运营条件、技术管理要求、专区建设维护、数据产品及服务备案、数据开发与运营管理平台、合作方管理、信用管理、退出机制等；五是明确了专区数据管理要求。包括保护个人隐私和确保公共安全、根据应用场景需求提出数据申请、数据分四级向专区提供不同方式共享、以及不得授权运营的数据。

《关于进一步推动首都高质量发展取得新突破的行动方案（2023-2025年）》由中共北京市委办公厅、北京市人民政府办公厅于2023年7月22日发布，包括六大部分共50条，其中，在第14、15、16和29条中，从充分激活数据要素潜能、夯实先进数字基础设施、更好促进平台经济规范健康持续发展、促进数字新型消费等四方面，对数据要素市场化进行了部署。提出充分激活数据要素潜能，探索数据资源资产化、市场化、产业化发展的有效模式和可行路径；鼓励央企、国企、互联网平台企业以及其他有条件的企业和单位，在京成立数据集团、数据公司或数据研究院；支持海淀区建设北京人工智能公共算力中心、朝阳区建设北京数字经济算力中心。统筹推进人工智能、区块链、大数据、隐私计算、城市空间操作系统等新技术基础设施建设等。

《关于推进北京市金融公共数据专区建设的意见》于2020年4月9日由北京市大数据工作推进小组办公室发布，《意见》共有16条，有五方面亮点：一是明确了金融公共数据专区的功能。金融公共数据专区是北京市金融公共数据汇聚的核心载体、运营管理的平台和社会应用的统一接口，承担金融公共数据统进统出、制度化管理、创新社会应用的功能；二是明确了金融公共数据专区的指导机构。市经济和信息化部门负责统筹、协调、指导和监督金融公共数据的汇聚、管理、运营、应用及相关产业发展。市地方金融监督管理部门对金融公共数据的应用进行必要的指导、协调；三是明确了金融公共数据汇聚要求。要求市属各行政机关和组织照专区建设的相关要求，将数据目录中的金融公共数据向专区汇聚；四是明确了金融专区授权运营主体。市经济和信息化部门具体负责将金融公共数据授予市属国有企业进行运营；五是规定了运营单位的责任和义务。运营单位负责对专区进行日常管理和维护，负责为各类金融机构及其他主体公平提供数据产品和服务，负责制定数据的分级分类标准，应当遵守国家网络安全相关要求等。

《北京市关于加快建设全球数字经济标杆城市的实施方案》于2021年7月30日由中共北京市委办公厅、北京市人民政府办公厅发布，包括总体要求、打造全球领先的数字经济新体系、组织实施标杆引领工程、培育壮大数字经济标杆企业、保障措施等5部分共27条。全力打造引领全球数字经济发展的“六个高地”，包括城市数字智能转型示范高地、国际数据要素配置枢纽高地、新兴数字产业孵化引领高地、全球数字技术创新策源高地、数字治理中国方案服务高地、数字经济对外合作开放高地。

《政务数据分级与安全保护规范》是由北京市市场监督管理局于2021年12月23日发布的地方数据分级标准，2022年4月1日起正式生效。《分级规范》综合考虑数据发生泄露、篡改、丢失或滥用后的影响对象、影响程度、影响范围，将数据划分为四级，并将政府数据分为无条件开放共享、有条件开放共享和不予开放共享三种形式。

2.创新实践公共数据专区运营

北京在全国率先开展了公共数据专区授权运营模式的规范研究和实践探索。2020年4月9日，北京市大数据工作推进小组办公室发布《关于推进北京市金融公共数据专区建设的意见》，明确了北京金融公共数据专区作为北京市金融公共数据汇聚的核心载体、运营管理的平台和社会应用的统一接口，承担金融公共数据统进统出、制度化管理、创新社会应用的功能，明确了金融公共数据专区的指导机构和授权主体，明确了金融公共数据汇聚要求，明确了金融专区授权运营主体，规定了运营单位的责任和义务。2022年11月出台的《北京市数字经济促进条例》，又进一步提出“本市设立金融、医疗、交通、空间等领域的公共数据专区“，为公共数据专区建设提供了法律保障。2023年7月《北京市公共数据专区授权运营管理办法（征求意见稿》将公共数据专区分为领域类、区域类及综合基础类三大类，并明确了行业主管部门、区政府和北京经信局分别为以上三类专区的监管主体，市人民政府可以开展公共数据专区授权运营。

2020年9月，北京市经济和信息化局授权北京金融控股集团开展金融公共数据专区的授权运营管理，北京金融大数据公司作为北京金融控股集团的全资子公司，具体负责金融公共数据专区的建设和运营工作。北京金融大数据公司采取与银行联合建模、部署联合建模节点等模式，实现数据“可用不可见”。同时，通过SaaS服务平台，为金融机构提供快捷的信用信息查询和接口调用等服务。金融公共数据专区主要提供信用信息查询、准入分析、风险洞察、竞争力分析、企业守信分析等七大类公共数据产品与服务，已经初步形成公益服务和定制化相结合的多元数据产品体系。目前，北京金融公共数据专区已汇聚工商、司法、税务、社保、公积金、不动产等多维数据超过34亿条，覆盖14个部门机构、270多万个市场主体，实现按日、按周、按月稳步更新，持续更新的数据每月有7000万至8000万条。已累计为银行等金融机构提供服务5000多万次，支撑30余万家企业申请金融服务金额超2000亿元。

除金融数据专区运营外，北京正在推广完善金融等领域公共数据专区建设经验，扩大公共数据专区授权运营模式应用范围，加快推进医疗、交通、空间等领域的公共数据专区建设。北京国际大数据交易所设立了工业数据专区、科学数据专区等不同领域的数据交易专区。工业数据专区依托中国工业互联网研究院工业互联网数据要素登记（确权）平台与北京国际大数据交易所数据交易平台，面向企业提供数据登记、确权、评估、流通、交易、跨境等相关服务，重点解决工业数据资源持有权、加工使用权、产品经营权等分置的产权问题，推进工业领域数据要素市场构建。科学数据专区由北京国际大数据交易所和北京市科学技术研究院合作建设运营，是全国首个专门针对科技领域数据交易流通的专题数据区域。专区提供数据登记、确权、评估、流通、交易、应用等服务，重点解决科学数据资源持有权、加工使用权、产品经营权等分置的产权问题。

3.探索数据基础设施建设方式

北京市主要通过六种方式，多途径探索数据基础设施建设方式。一是建设公共数据专区。北京已于2020年9月建成并运营全国第一个公共数据专区——北京金融公共数据专区，并将在医疗、交通、空间等领域建设更多的公共数据专区。二是持续维护市级大数据平台和公共数据开放平台。市大数据中心通过持续加强对公共数据和非公共数据汇聚，持续维护市级大数据平台、公共数据开放平台以及自然人、法人、信用、空间地理、电子证照、电子印章等基础数据库，提升跨部门、跨区域和跨层级的数据支撑能力。继续对接全国一体化政务数据资源库和目录体系，扩大公共数据开放规模，持续升级改造北京公共数据开放平台。三是提出建设“新技术基础设施”。指在加快信息网络基础设施建设、支持建设新一代高速固定宽带和移动通信网络、卫星互联网、量子通信、感知物联网和车路协同等网络基础设施，算力、算法和开发平台等算力基础设施建设的基础上，推进人工智能、区块链、大数据、通用算法、底层技术、软硬件开源等新技术基础设施建设。四是建设数据流通“监管沙盒”。北京经济技术开发区正在探索基于信创技术建设数据可信流通体系和“监管沙盒”，通过物理集中和逻辑汇通相结合的方式，导入工业、金融、能源、科研、商贸、电信、交通、医疗、教育等领域数据资源，促进数据跨行业融合应用。五是探索建设数据跨境服务平台。北京市正在针对跨境电商、跨境支付、供应链管理、服务外包等典型应用场景，探索建立集中承载数据跨境监管、安全评估、认证等服务的数据跨境服务。六是建设可信数据基础设施。积极参与数据基础设施标准体系建设，推动基于IPv6的下一代互联网、基于数字对象架构的数联网、可信数据空间等关键技术建设面向全球、平等开放的数据基础设施。

4.大力发展多种业态数据产业

北京市大力支持数字产业、数据服务产业等不同形式、不同提法的数据产业发展。一是支持数字产业发展。重点支持数字产业基础研究和关键核心技术攻关，支持企业发展数字产业，培育多层次的企业梯队，推动数字产业向园区聚集，培育数字产业集群，促进平台企业开放生态系统，通过项目合作等方式推动政企数据交互共享；二是大力发展数据服务产业。包括数据生产服务业、数据安全服务业、数据流通服务业、数据应用服务业。数据生产服务业包括数据采集、清洗加工、存储计算、数据分析、数据标注、数据训练等；数据安全服务业包括数据安全评估、资产保护、数据脱敏、存储加密、隐私计算、检测认证、监测预警、应急处置等产品和服务等；数据流通服务业包括数据资产评估、数据经纪、数据托管、数据金融、合规咨询等；数据应用服务业包括企业可以推广复制典型应用项目，推动数字经济与实体经济深度融合发展。建设数据服务产业示范基地，通过开放数据、开放场景和提供算力等，推进各类数据要素型企业入驻数据服务产业基地。建设数据要素创新研究院，支持数据驱动的科学研究。完善人工智能数据标注库，探索打造数据训练基地，促进研发自然语言、多模态、认知等超大规模智能模型。

5.建立安全可信数据交易平台

北京国际大数据交易所（简称北数所）是根据北京市地方金融监督管理局、北京市经济和信息化局印发《北京国际大数据交易所设立工作实施方案》，由北京金融控股公司于2021年3月31日正式组建设立。其基于区块链和隐私计算技术构建的数据交易系统，能为市场参与者提供数据清洗、供需撮合、法律咨询、价值评估、权属认证等一系列专业化服务，是全国首家基于隐私技术建立起来的安全可信数据交易平台。主要提供数据信息登记服务、数据产品交易服务、数据运营管理服务、数据资产金融服务和数据资产金融科技服务。

数据信息登记服务。建立北京市统一的数据登记平台。北京市政府部门事业单位将公共数据通过无条件开放和授权开放形式向北数所有序汇聚，企业可在北数所内免费或有条件使用数据登记平台数据开发数据产品。驱动商业数据向北数所聚集，形成公共数据与商业数据聚集高地。构建规范的数据产品库，利用区块链技术、数据安全沙箱、多方安全计算等方式，全面提升数据登记的安全性、合规性、保密性。

数据产品交易服务。搭建区块链数据产品交易系统开展数据产品交易。交易类型数据产品所有权交易、使用权交易、收益权交易和数据产品跨境交易等四种。交易模式有协议转让、挂牌、应用竞赛等形式。数据产品形态有商业数据、数据分析工具、数据解决方案等。

数据运营管理服务。建立全链条数据运营服务体系，培育专业的数据中介服务商和代理人，为市场参与者提供数据清洗、法律咨询、价值评估、分析评议、尽职调查等服务。

数据资产金融服务。探索开展数据资产质押融资、数据资产保险、数据资产担保、数据资产证券化等金融创新服务。提供质押标的处置变现、风险代偿和评价估值服务。打造符合数据交易特征的支付结算体系。

数据资产金融科技服务。通过大数据、云计算、人工智能、区块链等技术，实现交易平台线上交易、智能评估、智能撮合、风险提示等功能。运用多方安全计算在数据安全、数据应用等方面的作用，实现“数据可用不可见”，促进数据资产化、产品化。接入北京市交易场所监管系统、北京市交易场所登记结算系统，纳入北京市数据跨境流动安全管理试点，实现对交易过程、资金结算的实时监测。

强化数据交易技术能力支撑。北京国际大数据交易所用创新的技术和独特的生态为支撑，探索数据合约等数据要素交易的新模式。技术支撑方面，依托区块链等先进技术构建“1+3”的交易系统总体架构, 为数据供需双方提供可信的数据融合计算环境。一是运用多方安全计算、联邦学习、TEE等隐私加密计算技术，将数据所有权与使用权分离，实现数据可用不可见，扩大数据流通渠道，为数据供需双方提供可信的数据融合计算环境。二是将区块链技术应用于数据确权登记、访问、分析、计算、交易过程中，将操作过程上链存储，保障数据的来源可追溯、内容防篡改。此外，北数所采用机器学习等技术，实现数据采集、清洗、组织、加工等环节自动化和智能化。三是提供测试沙盒，实现数据供需各方可在线完成部署模型、开发及测试。

探索建立数据交易平台基础设施。北交所不是将数据交易平台仅仅作为普通的数据企业或数据撮合交易场所，而是作为国家和地区未来核心竞争力的数字经济核心基础设施。因此，北数所的数据交易平台由政府规划设立，社会共同参与，并吸引了技术能力强、数据资源多、应用场景广的企业参与，并且数据交易平台的运营也是以促进整个社会数据资源科学分配为主，做到公益性运营和社会共用共享。北数所正加强与数据托管商、经纪商进行合作创新，逐渐从交易核心平台的向数据要素交易中介体系发展，而交易内容也逐步从数据交易向算法、算力、数据衍生品、数字资产交易全方位发展。

6.  探索建立数据跨境流动规则

习近平总书记于2020年亲自批准北京市建设“两区”，即“国家服务业扩大开放综合示范区”和“以科技创新、服务业开放、数字经济为主要特征的自由贸易试验区”，为北京先行先试数据跨境流通规则提供了得天独厚的政策优势。以“两区”建设为载体，北京市从三方面探索数据跨境流通模式：一是积极参与RCEP、CPTPP、DEPA等数据跨境流通国际规则制定和合作；二是在海淀区、朝阳区、北京大兴国际机场临空经济区分别建设北京数字贸易港、北京商务中心区跨国企业数据流通服务中心和数字贸易试验区；三是由北京国际大数据交易所打造全国首个服务跨境场景的数据托管服务平台。这个平台以标准统一化、管理高效化、服务定制化为特点，支持提供数据托管、脱敏输出、融合计算、建档备案、托管治理、技术审计等数据跨境运营增值服务，并探索从个案规则到合作规范的跨境数据流动路径。

二、北京数据要素探索的六条经验

1.法律法规侧重促进数字经济发展

北京于2022年提出“五子”联动新发展战略，将数字经济与“两区”建设、供给侧改革、京津冀协同发展，并列为新发展战略的“五子”之一。因此，北京针对数据要素市场化出台的大量法律法规和政策意见，并没有泛泛地从数据基础制度着手，而是聚焦在促进数字经济这个主题上，形成了围绕数字经济“立法+行动方案+管理办法+意见”的法律法规体系。在法律层面，北京并没有像上海、深圳等地一样出台数据基本条例，而是仅出台了《北京市数字经济促进条例》作为顶层法律，围绕数字基础设施、数据资源开发利用、数字产业、产业数字化、智慧城市、数据安全保障等方面，搭建起了北京数字经济发展的“四梁八柱”。在法规政策方面，北京出台的《北京市数字经济全产业链开放发展行动方案》《关于更好发挥数据要素作用进一步加快发展数字经济的实施意见》《北京市公共数据专区授权运营管理办法（征求意见稿》《关于进一步推动首都高质量发展取得新突破的行动方案（2023-2025年）》《关于推进北京市金融公共数据专区建设的意见》《北京市关于加快建设全球数字经济标杆城市的实施方案》等，分别围绕数字经济全产业链、数据要素不同价值环节、数据数据要素产业化、公共数据授权运营、全球数字经济城市标杆等不同侧面，对北京市数字经济发展进行了全面细化部署。将所有法律法规资源集中在促进数字经济发展方面，为北京市在数据产业高质量发展、公共数据授权运营机制创新、数据基础设施一体化建设、全球数字经济标杆城市打造等方面奠定了坚实的制度基础。

2.创新数据分散授权专区运营模式

北京市独创分领域分散授权经营的公共数据授权运营模式。与上海的集中授权模式和浙江的分领域分散授权模式不同，北京的分领域分散授权模式将公共数据专区流通平台打造成了集数据资源汇聚、生产加工、流通交易、跨境流通、安全监管于一身的全流程服务平台。一是将公共数据运营权和数据交易机构都授予了同一家国有企业。北京经信局于2020年9月授权北京金控集团下属金融大数据公司开展金融公共数据专区的授权运营管理，北京金融监管局和北京经信局又于2021年3月同意北京金控集团组建北京国际大数据交易所。北京金控集团成为全国唯一一家集公共数据专区授权运营商和数据交易所运营商两项重要功能于一身的机构，既具有公共数据一级市场生产加工的权利，也拥有有公共数据产品流通交易平台，通过北京金控集团这个主体，将公共数据初级产品生产环节与公共数据流通交易平台衔接起来；二是数据专区流通平台具有全市公共数据汇聚的功能。即各公共数据专区是北京市各公共数据汇聚的核心载体、运营管理的平台和社会应用的统一接口，全市各政府机关和事业单位都必须按照数据开放目录，向数据专区运营平台汇聚数据。因此，通过公共数据专区可以将各部门汇聚的公共数据资源与公共数据初级产品生产环节衔接起来；三是数据专区流通平台是一个数据加工生产平台。公共数据专区运营商可以针对不同应用场景在平台上对数据进行标注、清洗、脱敏、分析、挖掘等生产加工。如金融公共数据专区与各家银行合作研发各种数据模型、开发应用场景，并以专线方式与24家银行系统连接，银行可以直接调用经过模型生产的数据产品；四是数据专区流通平台是一个数据交易平台。公共数据专区可以提供数据产品交易服务、数据运营管理服务、数据资产金融服务和数据资产金融科技服务等数据交易类服务；五是数据专区流通平台是一个数据全流程服务平台。还为跨境数据提供托管、脱敏、建档、备案、托管等服务，为政府部门提供监管服务等。

3.一体化数据基础设施正不断完善

北京的数据基础设施主要由四部分组成，一是市级大数据平台和公共数据开放平台，由北京大数据中心建设和维护，主要负责全市公共数据的汇聚和对外开放；二是公共数据流通交易平台，北京金融公共数据专区建设和维护，是以区块链和隐私计算为技术支撑的可信安全数据加工流通平台，主要负责初级公共数据的生产加工、以及公共数据的交易流通；三是数据跨境服务平台，由北京国际大数据交易所建设维护，可以为跨境数据提供托管、脱敏、建档、备案、托管等服务；四是数据流通“监管沙盒”，正在由北京国际大数据交易所建设，为政府部门提供监管服务。以上四部分数据基础设施架构已基本建设完成，目前各不同环节基础设施正在不断完善，并通过制度、机制、技术等手段逐步实现互联互通，最终将形成支持数据资源汇聚、公共数据产品加工、交易流通、跨境流通、安全监管等公共数据全生命周期的一体化数据基础设施。

4.强化隐私计算等数据技术的支撑

北京国际大数据交易所是全国第一个运用隐私计算、区块链等数据技术构建数据合约和数据交易系统的数据交易所，依靠技术手段，打造了数据流通交易“数据可用不可见，用途可控可计量”的安全环境。在数据采集分析过程中，引入了机器学习等先进技术，实现数据采集、清洗、组织、加工等环节自动化和智能化。在数据加工生产过程中，创新运用多方安全计算、联邦学习、TEE等隐私加密计算技术，实现了数据可用不可见，探索出了在不触及数据所有权的情况下，实现了“数据特定使用权流通”新模式，实践了数据所有权与使用权的分离。在数据流通交易过程中，首次将区块链技术应用于数据确权登记、访问、分析、计算、交易过程中，将不同数据操作全部上链存储，保障数据的来源可追溯、内容防篡改。在数据安全监管环节，利用了测试沙盒，实现数据供需各方可在线完成部署模型、开发及测试。

5.数据服务产业成为支持发展重点

北京创新提出了“数据服务产业”的新概念和新提法，并明确了数据生产服务业、数据安全服务业、数据流通服务业、数据应用服务业等数据服务产业的四个组成部分，涵盖了数据采集存储、生产加工、交易流通、应用服务、安全监管等全生命周期各环节。并采取了一系列发展数据服务产业的具体举措：一是建设数据服务产业示范基地，通过开放数据、开放场景和提供算力等，推进各类数据要素型企业入驻数据服务产业基地；二是建设数据要素创新研究院，支持数据驱动的科学研究；三是完善人工智能数据标注库，探索打造数据训练基地，促进研发自然语言、多模态、认知等超大规模智能模型，此外，还采取了加大数字产业基础研究、组织关键核心技术攻关、支持企业发展数字产业、培育多层次企业梯队、培育数字产业集群、促进平台企业开放生态系统、推动政企数据交互共享等其他具体措施。

6.发挥政治优势探索数据跨境流动

与上海、深圳等改革开放的前沿地区相比，北京在对外开放的既有经验和探索实践确实处于比较弱势地位。但在这次数据跨境流动规则探索方面，北京充分发挥习近平总书记亲自批准建设“两区”的独有优势，率先从多个维度对数据跨境安全流通进行探索实践，为建立数据全球流动“中国方案”做出北京贡献。“国家服务业扩大开放综合示范区”和“以科技创新、服务业开放、数字经济为主要特征的自由贸易试验区”的“两区”建设，让北京先行先试数据跨境流通规则拥有了政策优势，而从国际多边协议、设立数据流通试验区、建设数据跨境流通平台等方面进行探索实践，极有可能在数据跨境流通的国际合作、数据安全盾保护、以及技术平台实现等方面实现突破。

三、北京数据要素探索的六点启示

1.尽快出台促进数据发展的国家立法

北京在数据法律法规制定完善方面的一个鲜明特点，就是紧紧围绕促进数据发展主题。无论是出台的《北京市数字经济促进条例》，还是制定颁布的《关于更好发挥数据要素作用进一步加快发展数字经济的实施意见》《北京市公共数据专区授权运营管理办法》等一系列政策法规，都是围绕如何促进数据发展制定的。引领了北京在公共数据授权运营、数据基础设施一体化建设、数据服务产业等方面，实现了许多创新，取得了较好成绩。北京在数据立法和政策制定方面的做法，值得国家和其他地区借鉴学习。

近年来，我国已形成《数据安全法》《网络安全法》《个人信息保护法》和《关键信息基础设施安全保护条例》（“三法一例”）等数据安全立法，提高了全社会的安全意识，有力地促进了国家安全保障和对个人隐私的保护。但现在许多地方和领域出现了泛安全化和安全红线变成高压线的情况，造成市场经营主体不敢、不愿、不能加工、交易、使用数据的情况，已发展到了严重阻碍数据生产流通、严重制约数字经济高质量发展的边缘。现在亟需一部与“三法一例”数据安全法律同等地位的数据发展法律，充分调动全社会采数、用数的积极性，促进数据资源和产品的快速流通，推动数字经济快速发展。

2.尽快启动国家数据基础设施的建设

由北京市级大数据平台和公共数据开放平台、北京金融数据流通交易平台、数据跨境服务平台和数据流通“监管沙盒”等组成并逐步实现互联互通的全市统一数据基础设施，是北京数据要素探索方面最突出的亮点，已成为北京数据要素基础制度最主要的落地平台，成为北京数据专区授权运营、数据跨境流动探索、以及数据服务产业集聚发展最重要的实施载体。

国家数据基础设施（NDI）是实现数据要素市场化的实施载体和不可或缺的平台，而数据基础设施是否统一标准、统一协议、统一规范，是决定其能否有效发挥作用的根本。欧盟正是由于实施了统一的“共同数据空间”，才建立起来欧洲统一市场，并实现了数据汇聚、清洗、分析、挖掘、加工、交易、应用等一致的功能。目前，作为我国数据要素市场化发展的最高行政管理机构——国家数据局已经成立，已具备了建设覆盖全国范围各领域各地区国家数据基础设施（NDI）的条件，应尽快选择一批数据规模大、数据质量好、应用场景多的行业领域和几个大区节点，采用统一协议、统一规则，启动国家一体化数据基础设施建设，建设形成数据要素采集、生产、交易、流通、应用、监管的全国一体化市场。国家数据基础设施（NDI）建设完成后，国家就控制住了数据这一新型战略资源的流动通道，就可以以此为基础，组建一个或几个“国家数据集团”中央企业，实现国家对数据战略资源的全面掌控。

3.公共数据授权运营应统筹不同环节

北京市独创的分领域分散授权营的公共数据授权运营模式，通过将公共数据运营权和数据交易机构都授予了北京金控集团同一家国有企业，将公共数据专区流通平台打造成了集数据资源汇聚、生产加工、流通交易、跨境流通、安全监管于一身的全流程服务平台。北京金控集团也成为全国唯一一家集公共数据专区授权运营商和数据交易所运营商两项重要功能于一身的机构，既具有公共数据一级市场生产加工的权利，也拥有有公共数据产品流通交易平台，通过北京金控集团这个主体，将公共数据初级产品生产环节与公共数据流通交易平台衔接起来。

在国家层面上探索公共数据授权经营，也应该学习和借鉴北京的做法。可以在不同行业和领域打造形成一个或两个国家级行业数据集团，对本行业本领域的公共数据进行全生命周期统一运营，包括数据的采集存储、生产加工、流通交易、以及跨境流通等。在条件成熟的情况下，应考虑组建一个或几个“国家数据集团”中央企业，作为国家控制数据这一国家新兴战略的代表，统一建设和维护国家数据基础设施，统一管理和运营全国公共资源，包括公共数据的采集汇聚、生产加工、流通交易、跨境流通、安全监管等各全生命流程全部环节。

4.尽快组织数据技术的国家重大专项

北京探索运用隐私计算、区块链、机器学习、测试沙盒等数据技术构建安全可信的数据合约和数据交易平台，成功打造了数据生产流通过程中“数据可用不可见，用途可控可计量”的安全环境，实现和数据所有权和运营权的分离，为国家和其他地方树立了标杆和示范。

但是，目前在全球范围内数据技术还不是一个成熟技术，不同机构研发的隐私技术具有很大的差异性和不确定性。因此，应尽快启动国家数据关键技术攻关重大项目，针对数据基础设施建设过程中需要的机器学习技术，多方安全计算、联邦学习、TEE等隐私加密计算技术，区块链技术，以及测试沙盒技术等先进的数据技术，在国家发改委或国家数据局尽快立项，并组织攻关，争取在较短时间内得到根本性突破。

5.尽快规范数据产业名称及内涵外延

数据要素是一个新领域，确实表现出许多与传统生产要素不同的特点，其产业范畴已大大突破了传统信息产业、数字产业的内涵。过去几年，各政府部门、科研机构和企事业单位都对数据要素相关产业内涵和范围进行了探索研究和实践，提出了各自不同的名称，主要有数字产业化、大数据产业、数字经济产业、数字经济核心产业、数据要素产业、数据产业、数据服务产业等不同的称谓，各名称涵盖的范围也有许多不同。例如，数字产业化是中国信通院于2017年在《中国数字经济发展白皮书》提出，明确了“数字经济的构成包括数字产业化和产业数字化两大部分。”其中，数字产业化行业包括互联网行业、软件和信息服务行业、电信行业，以及电子信息制造行业等。大数据产业是工信部于2021年发布的《“十四五”大数据发展规划》中提出，，并明确“大数据产业是以数据生成、采集、存储、加工、分析、服务为主的战略性新兴产业”。“数字经济产业”和“数字经济核心产业”是国家统计局于2021年5月发布的《数字经济及其核心产业统计分类（2021）》中提出，其中，数字经济产业包括数字产品制造业、数字产品服务业、数字技术应用业、数字要素驱动业和数字化效率提升业等5个大类。数字经济核心产业是指为产业数字化发展提供数字技术、产品、服务、基础设施和解决方案，以及完全依赖于数字技术、数据要素的各类经济活动，包括数字产品制造业、数字产品服务业、数字技术应用业、数字要素驱动业。“数据要素产业”和“数据产业”是上海提出的新提法。“数据服务产业”是北京提出的新概念，并明确了包含数据生产服务业、数据安全服务业、数据流通服务业、数据应用服务业等四个组成部分。

粮食和能源分别是农业时代和工业时代最重要的要素资源，粮食产业和能源产业是农业社会和工业社会最重要的战略性、支柱产业。随着人类社会进入数字时代，数据已成为数字时代最重要的要素资源，数据产业是也必然是数字社会最重要的支柱产业。因此，与粮食产业和能源产业一样，数据产业是已成为国家战略性、支柱性产业。因此，国家数据主管部门应会同国家统计局、工信部等部门，将数字产业化、大数据产业、数字经济产业、数字经济核心产业、数据要素产业、数据服务产业等不同称谓统一为“数据产业”，并明确数据产业包含数据基础产业、数据要素产业和数据安全产业。其中数据基础产业包括软件产业、硬件产业、网络产业等，数据要素产业包括数据采集存储产业、数据加工生产产业、数据流通应用产业等。

6.坚持以内促外的数据流通中国方案

目前，全球数据流通规则主要有美国方案和欧盟方案两种模式。美国依靠30多年在全球互联网建立起来的优势，积极倡导数据自由流动，极力维护其互联网跨国平台企业商业利益和美国国家利益。欧盟一方面通过GDPR、FFD、DCA、DMA、DSA等一系列法律和战略，严厉监管和限制美国互联网平台企业，另一方面通过建立“共同数据空间”等技术手段，促进欧盟本土企业发展。美国和欧盟之间已通过“隐私盾2.0”协议实现了两大经济体之间的数据流通，世界其他国家则分别加入了美欧的数据流通圈。我国正面临被美国和欧盟数据流通规则边缘化和脱钩化的挑战。

在目前国际地缘政治环境严重恶化，美国和欧盟与供应链“去风险化”为借口，千方百计试图与我国全面脱钩的国际环境下，我国现行法律法规制度很难满足美国等国主导制定的RCEP、CPTPP、DEPA等数据跨境流通国际规则，我们必须坚定不移地坚持以形成数据要素国内大循环为主，国际国内双循环相互促进的“以内促外”数据全球流通“中国方案”。其中，“以内促外”的“内”就是必须充分发挥我国新型举国体制、庞大市场规模、海量数据资源和丰富应用场景等优势，构建起国内大循环为主的数据要素市场化“中国方案”。“以内促外”的“外”，就是逐步通过“一带一路”、“金砖国家”等友好多边机制走向国际，并通过吸引更多国家和地区加入“中国方案”朋友圈，不断增强国际竞争力，成为全球数据流通的主要方案。

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