智慧税务的实践属性、现实困境与未来路径
作者：
王婷婷（西南政法大学经济法学院）
伴随着现代信息技术的快速发展，智慧税务成为国家技术力量驱动、治理能力升级背景下的一次全新税务实践。继2015年国家税务总局在《“互联网+税务”行动计划》中首次提出智慧税务建设目标后，2021年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步深化税收征管改革的意见》（以下简称《意见》）再次明确要求“加快推进智慧税务建设”。新时期的智慧税务是一项复杂、动态的系统工程，数字化升级是基础，智能化改造是关键，智慧税务生态系统建设是美好愿景。为准确理解和实施智慧税务，有必要对智慧税务的科学内涵、实践属性以及现实困境进行准确揭示和深入剖析，科学设定智慧税务的基础条件、实施原则与制度保障，确保我国智慧税务建设依法有序开展。
（一）智慧税务的内涵解析
根据《意见》确立的目标，我国到2025年要基本建成以纳税人缴费人为中心、以发票电子化改革为突破口、以税收大数据为驱动力的具有高集成功能、高安全性能、高应用效能的智慧税务，深入推进精确执法、精细服务、精准监管、精诚共治。不过，学术界对其理解不尽统一。重庆市国家税务局课题组（2017）提出，智慧税务是税务机关主动适应“互联网+”，运用不断出现的新技术整合税收征管资源，使整个税收活动成为有机系统的过程。郑甫华 等（2021）主张，智慧税务是以税收数据要素为基础，以涉税信息智能归集、纳税人缴费人行为精准管理、税务人员履责自动考核、税务决策信息和任务自主分类推送为基本内容，具有安全高效、便利友好特性的税务生态。谢波峰（2021）聚焦智慧税务与智能税务的关系，指出智慧税务是融合代表技术的“数字”“智能”和代表业务的“税务”的统一体。王志平 等（2021）提出以新坐标、新维度定位智慧税务，将智慧税务认定为以现代信息技术为手段，以推进税务系统内外部涉税信息汇聚联通、线上线下有机贯通为路径，以提高税法遵从度、社会满意度更好满足纳税人合理需求为目的，以实现税务执法、服务、监管与大数据智能化应用深度融合，优化组织体系和资源配置为目标的一种新型税收治理方式。
事实上，智慧税务的产生与国家科技进步、数字经济建设以及税收治理现代化密切关联，其内涵伴随着时代进步而不断丰富。根据Hartswood 等（2021）对智慧一词的解析，“智慧”意味着创新、社交、移动和技术赋能，其可在众多部门和应用领域互联互通，促进需求与资源的高效协调。Imrecze（2019）则主张，智慧税务是税收决策者在快速变化的全球经济发展和技术创新中对复杂问题作出回应，通过更具确定性和简便性的税收监管，使得纳税人以更有效率、更具竞争力的方式发展并自觉遵守税法合规性的要求。综上理解，本文认为，新时代的智慧税务是以经济社会可持续发展为中心，以纳税人缴费人的合理需求导向为核心，旨在推动新兴技术发展与税务工作深度融合，实现税收资源有机整合、税务治理转型升级、税收服务优化创新、税收征纳关系互动和谐的新型生态体系。
（二）智慧税务的实践属性
在智慧税务的体系构造中，现代信息技术的发展、数据资源的富集以及征纳关系的变迁是最主要的驱动因素，由此建构的智慧税务具有技术、资源和文化层面的三重属性。
1.技术属性。在智慧税务建设中，税务机关可运用人工智能、云端运算、机器学习等现代信息技术，全面、快速、准确分析税收征纳工作规律，通过数据的加工与处理，促进税收决策的理性化、标准化、效率化。鉴于此，智慧税务能够运用技术属性实现以下功能。第一，推动“办税咨询”智能系统建设。在智慧税务实践中，各地可运用自然语言处理技术将海量纳税人咨询内容进行分类提炼，形成融合语音问答、智能纳税、虚拟现实等事项的智慧税务应用系统，为纳税人决策提供辅导和咨询。第二，推动“税收征纳”应用系统升级。各级税务机关能够运用“互联网+”“物联网+”、人工智能等新技术，通过在纳税服务窗口设置实体机器人、开发纳税服务应用程序等方式，提供预填式自动涉税单据填写、电子发票开具以及税款缴纳等服务，精简税务人员的重复性工作和税收征管工作流程。第三，助推税收风险监管系统改造。智慧税务通过运用大数据、区块链、5G等现代信息技术对纳税人缴费人行为进行自动分析，实现对市场主体经营活动和涉税风险的监控与预测，同时还可推动对税务人员履职情况的全过程自动考评。
2.资源属性。智慧税务不仅是一种技术方式，也是对新兴资源的运用与整理。从税收征管角度，无论是资讯采集成本、信息分析能力还是问题决策效率都建立在税收征纳各方拥有充分税收资源的基础上。智慧税务通过对税收资源的整合与重塑，可以实施精准管理。第一，对税源渠道的集中管理进一步拓展了税源。得益于平台经济发展、数字支付手段应用，纳税人无须借助太多硬件或中介即可随时随地完成纳税，但纳税地域依附关系的改变也将带来税源与税收背离问题。智慧税务可通过区块链等技术对税源进行合理引流、分类管理，协调数字经济发达地区与不发达地区的税收利益矛盾。第二，对数据资源的运用打破了“信息孤岛”。智慧税务建设不仅要求税务部门内部的协调配合，推进信息互通、执法结果互认，同时也能促进其他税收征纳信息汇入智慧税务平台，确保相关信息资源互享互补。第三，对票据资源的管理优化了税收服务。对税务机关而言，“金税四期”等实施有助于对纳税人更好实行分类分级管理，持续改进税收风险管理水平；对纳税人而言，智慧税务对票据资源的优化管理有助于持续优化纳税服务，提高办税效率。
3.文化属性。智慧税务建设是构建新型税收征纳关系的基础，能够坚持平衡、融合、效能的理念强化需求导向（刘运毛，2021），塑造以纳税人为中心的税收文化理念。第一，能够塑造涉税信息共享理念。智慧税务集合了税务机关、纳税人以及相关职能部门等多方主体，集合了税收业务办理、税收征管执法以及业务风险防控等多项职能，集合了数据整理、数据比对、数据建模等多重技术，能够最大程度实现各类主体、技术、信息等资源的互联互享，减少税收征纳壁垒，提升工作效率和精度。第二，能够塑造税务部门服务文化。《意见》明确要求“建设以服务纳税人缴费人为中心”的智慧税务，意味着我国智慧税务建设应秉持“以纳税人缴费人为中心”的理念，将政府与纳税人关系从既往的“管理关系”调整为“服务关系”，提升服务纳税人的工作水平和服务质效。第三，能够塑造纳税遵从诚信环境。智慧税务建设标志着税收征管体系从“以账控税”“以票控税”到“信息管税”“以数治税”的转型，要求纳税人通过智能办税平台、绿色办税渠道、“非接触式”数字化形式提供信息，提高纳税遵从效能。同时，税务机关可借助发票电子化、征管智能化、风险扫描电子化加强对纳税行为的约束、监督，防范税收流失风险。
（一）制度困境：智慧税务的统筹规划尚未建立
1.智慧税务实施的专门建设规划尚未确立。目标设定是智慧税务建设的第一步，对其体系内容的深度构造则是智慧税务建设的核心内容。目前，我国主要依托《意见》所确立的阶段性目标实施智慧税务工程，但其并非专门的、全国一体化的建设规划，且内容主要涉及智慧税务建设和税收征管体制改革的宏观事项，有关智慧税务的实施主体、具体内容等事项尚付阙如。当前，尽管我国各地陆续发布了落实智慧税务的文件，但有关智慧税务统筹布局和精准实施的内容尚需进一步完善。
2.智慧税务实施的具体路径尚不清晰。虽然《意见》已经明确智慧税务建设的时间表和路线图，提出要以税收大数据为驱动力，建成具有高集成功能、高安全性能、高应用效能的智慧税务，但对智慧税务实施的具体路径未予明确。放眼域外，新加坡在2006年和2014年先后启动“智能国家2015”计划和“智慧国家2025”计划，其税务部门通过数字渠道推送税务通知等举措，创设了服务纳税人的新渠道和新方法。新西兰国内收入局联合国内事务部共同设计了“开启智慧人生”电子服务计划，通过公私合作提供“以客户为中心”的服务。经济合作与发展组织（OECD）也在《税收征管3.0》中，提出以智慧税务推动税收征管数字化转型的具体指引。相较而言，我国智慧税务建设协同共治的格局目前尚未形成，其他相关部门及第三方主体参与智慧建设的通道尚未完全畅通，可能产生智慧税务“供给”与“需求”的不匹配，制约建设效果。
3.智慧税务实施的权益保障有待加强。智慧税务能解决税收征纳工作中的违法、低效等难题，但也加剧了权益侵害的风险。一方面，数字弱势群体难以及时了解、接受智慧税务；另一方面，随着人脸识别技术带来的财产转移案件日益增多，如何确保纳税人信息不被非法采集或过度使用也需引起重视。目前，我国《税收征管法》对纳税人保密权规范并不到位，税务部门的涉税信息采集是否需要严格遵守“授权同意”原则以及采集后信息如何使用也未明确。
（二）技术瓶颈：智慧税务的标准平台尚付阙如
1.智慧税务的应用模式尚待明确。鉴于《意见》以及各地智慧税务实施方案未详细阐述智慧税务的技术标准等核心要素，导致各地实施标准及方式存在差异。例如：在地域上，目前我国智慧税务建设已出现“浙江模式”“广东模式”“吉林模式”“南京模式”“黔东南模式”等多种模式，但各地运作平台及实施路径并不统一，使得技术标准衔接困难；在主体上，企业纳税人将智慧税务的建设重心放在电子发票统一管理、纳税申报精准高效、税收筹划依法实施、税收风险有效防控等事项上，而个人纳税人侧重在办税App、电子税务局、税收优惠等应用和政策的便捷使用上。申言之，尽管智慧税务的不同实践模式丰富了其外延，但建设标准、重心的差异也带来了信息、技术以及资源衔接的障碍。
2.智慧税务的运行平台尚未统一。智慧税务建设的目标之一就是“高效联动”，但遗憾的是目前我国尚未建立全国统一的智慧税务运行平台。以电子发票为例，早在2013年，国家发展和改革委员会就组织在中国电信、中国联通以及中国人保等单位进行了电子发票试点，但迄今我国仍未建立统一的电子发票管理平台。事实上，由于相关电子化治税平台存在直接开发和自行开发的差别，且各平台运行相互独立、数据难以及时共享，智慧税务信息联动和高效推进受到一定影响。
3.智慧税务的风险监管有待增强。当前，智慧税务倡导的“电子化”“非接触式”征纳形式虽极大提高了征管效率，但也可能放大人脸识别技术以及纳税资料电子化技术的漏洞，进而出现伪造数据偷逃税等现象。此外，我国平台经济、共享经济、零工经济等新经济业态发展在丰富市场主体经营方式的同时，也给税收征管带来了新问题。例如，以个人化、分散化、平台化为主导的新兴经济主体是否为合格的市场主体以及采取何种登记注册类型等事项，都需要采用不同的经济规模、税收风险指标予以衡量，而数字化背景下税收违法行为的复杂化、隐蔽化也对税收风险的精准监控提出了挑战。
（三）文化障碍：智慧税务的科学理念尚未生成
1.“自上而下”的建设模式抑制了纳税主体的参与热情。根据《意见》，智慧税务建设应直面纳税人、缴费人的痛点及难点问题。然而，当前我国智慧税务实践却存在较重的“政府本位”色彩，体现为相关制度文件颁布未广泛征求纳税人意见，具体建设形式与内容由税务机关单方主导等问题。因此，智慧税务能否针对性地解决纳税人的现实需求有待实践验证。
2.“相对模糊”的建设内容抑制了参与主体适用能力。智慧税务以现代信息技术为依托，深刻影响着税收征纳主体的行为模式与权利义务。理论上看，最好的智慧税务应当是“可解释的”，即：纳税人应当对智慧税务的内涵、实施方式、具体目标、主要内容以及适用效果有清晰而完整的认知，并以此为据决定是否采用智慧税务技术或接受智慧税务服务。但由于我国智慧税务尚处于探索阶段且对智慧税务建设的宣传和解释力度过小，多数纳税人难以全面知晓智慧税务的应用场域、平台以及相关事项，实施效果也将大受影响。
3.“诚信守信”的智慧税务建设理念尚未有效弘扬。智慧税务建设包括“智慧征税”与“智慧纳税”两个层面，其能够运用大数据等新兴技术助推诚信文化建设。但由于智慧税务的技术规范尚不完备，实践中依然存在不诚信纳税等行为。一方面，从逃税主体看，越是富裕群体越有能力聘请专业人士实施逃税避税行为；另一方面，从“守信者获益”角度，鉴于我国智能信用评估、信用奖惩制度不尽完善，影响了税收征纳诚信文化的形成。
（一）基础条件
1.加强智慧税务组织机构协调。当前，尽管我国智慧税务建设由税务部门主导，但该工作同时涉及财政、文旅、商务等职能部门以及广大纳税人缴费人。基于此，建议在中央和地方层面尽快成立“智慧税务建设领导小组”，集中行使以下职能：一是研究制定智慧税务建设的国家方案和地方措施，明确央地之间、地域之间、部门之间的职能与分工，确保智慧税务建设任务有法可依、有章可循；二是协调解决智慧税务建设与实施过程中存在的制度障碍、技术障碍以及机制障碍，加强技术功能、制度效能和组织机能深度融合，确保各项工作顺畅实施；三是加强智慧税务建设主体、实施主体、适用主体、监管主体等各方协调，大幅提升建设效能。
2.完善智慧税务基础设施建设。一是要推动“智慧税务应用系统”全覆盖。在全国统一电子税务局基础上，打造立体式、网络化、数字化的智慧税务办税服务体系。二是要做好数据资源深入融合，将“以数治税”嵌入税收征管全过程，使税法规则、算法、数据直接嵌入纳税人经营活动中，发挥数据资源的治税价值，减少征管成本，为推进税务“放管服”改革提供决策支持。三是推广应用电子发票服务平台，以全面数字化电子发票为建设目标，实现增值税专用发票及其他发票在全领域、全环节、全要素的电子化。
3.推动智慧税务信息互联互通。为统一数据口径、打破信息壁垒，智慧税务建设应全面实施数字化管理。一是要依托“金税四期”工程建设，全面采集纳税人的基本情况、收入来源、经营信息、消费信息、财产保有等涉税信息。二是要推动纳税人信息的跨区域、跨平台互通共享建设，加强数据交换和共享。对此，以智能合约为基础的税务信息自动化可以实现信息存储的高灵活性和拓展性，借助虚拟平台在相关终端之间实现数据的备份、迁移和拓展。三是要加强对涉税信息系统的清理、整合与维护，对错误、失效信息加强清理，对迁移数据、重复数据加强整合，对基础信息和变更信息及时维护，确保“以数治税”的真实性和客观性。
（二）实施原则
1.坚持合理审慎原则。鉴于人工智能、算法运作的复杂性，智慧税务的设备运行、平台建设、应用开发是否契合其实施目标存在不确定性。因此，应坚持合理审慎原则，通过渐进式推进，不断测试实施效果并及时纠正问题，为智慧税务全面推行奠定基础。同时，考虑到智慧税务建设需要大量资金、技术和设施，对其建设应当作好成本收益考量，不能直接取代传统税收征管模式，最好是分行业、分区域、分主体、分步骤循序渐进实施，并在此基础上做好与传统税收征管模式的有序衔接。
2.坚持技术非歧视原则。我国经济社会发展存在较大地域差异和人群差异，鉴于智慧税务的建设需要以现代信息技术为依托，偏远地区以及老年人等特殊群体可能成为“被智能技术抛弃”的对象，出现智慧纳税适用障碍。因此，智慧税务建设应坚持“非歧视原则”，财政、税务及其他相关职能部门应通过财政支付转移、对口帮扶等手段确保智慧税务服务和监管平台的“应建尽建”。
3.坚持比例原则。智慧税务实施要求税务机关依托人工智能技术充分整合大数据信息，综合分析和精准投放监管资源，但“科技至上”主义也容易使技术成为俘获人、奴役人的工具（王小芳 等，2019）。因此，智慧税务建设应坚持比例原则，严格遵循信息获取与使用的限度，防止技术滥用对纳税人权利造成侵扰。事实上，根据我国《个人信息保护法》，国家机关处理个人信息不能超出履行法定职责所必需的范围和限度，这就要求税务机关获取和使用纳税人信息时应避免对纳税人权利的过度干预。
4.坚持安全性和透明度原则。鉴于智慧税务建设存在信息泄露和算法运行风险，税务机关及相关职能部门还应及时开展智慧税务技术测试，全面评估其安全风险并及时进行修正和完善。同时，为保障纳税人的合法权益，我国可出台配套的相关法律法规，赋予纳税人对智慧税务建设中涉及的个人信息享有知情权。
（三）制度保障
1.构建以数据资源运用为核心的精确执法制度。数据信息的全面收集和合理运用是智慧税务精准实施的重要保障，为提升税务机关执法精度，应着力构建以数据资源运用为核心的执法制度。一是要加强数字信息的整体获取。智慧税务建设应推动税收数据收集与运用的“全景化”，以此为基础助推税务机关由经验式执法向精细化执法转变。二是要强化数据资源的预测功能。智慧税务建设应将精密的算法知识运用到海量税收数据分析之中，对税源信息及涉税风险进行合理预测，提升税务执法工作精度。三是要加强数字资源的相关性使用。具体而言，主要是加强数据关联分析，对来自不同领域、不同类型的数据进行汇集、整理、分析和比对，厘清重点、难点、疑点问题，最大限度发挥税收信息资源的效能。
2.构建以纳税人体验为中心的精细服务制度。智慧税务既需要税务机关“自上而下”地推进，也需要纳税人“自下而上”地遵从，这就要求智慧税务建设以纳税人为中心，努力塑造智慧税务服务文化。一是要加强智慧税务宣传力度，对智慧税务实施内容加以解释，及时化解纳税人接受智慧税务的知识、信息和技术障碍，解决纳税人反映强烈的“办税难、退税难、注销难”等痛点堵点问题。二是规范智慧纳税服务流程，提高纳税人的办税业务水平。税务机关应当为纳税人经常性地开展有针对性的智慧税务知识培训，帮助纳税人及时掌握智慧办税操作系统，深入了解税务和金融风险，减少涉税违法违规行为，不断提高对智慧税务的接受度和认可度。
3.构建动态跟踪的智慧税务精准监管机制。基于数字经济背景下纳税人经营行为及类型的不确定性，智慧税务实施需要加强监管力度。一是要建立动态跟踪的税收风险预警机制，利用区块链技术的“分布式记账”方法，对纳税主体及其生产经营情况、发票管理情况进行持续监测和风险评估，动态掌握税收运行状态、风险变化态势等整体情况。二是要加强对“纳税信用画像”的精准刻画，以平台为中心形成事前、事中、事后的全过程智慧信用管理体系，对违法失信和守信的纳税人分别予以惩戒和奖励，形成新型纳税信用管理体系。三是要建立“数智联动”税收监管体系，利用发票电子化的实施、大数据分析筛查、人工智能辅助决策等，推动税务监管数字化、智能化、规范化，降低税务监管成本，实现精准监管。
4.构建互动参与的智慧税务精诚共治文化机制。一是要加强税务机关与第三方主体的共管共治。智慧税务建设应打造由“党政领导、政府主导、税务牵头、部门协作、社会协同、公众参与、国际合作”的共治格局，提升智能决策能力和水平。其中，税务机关应加强与相关主体对接，建立线上线下融合、内外信息交互的工作联动机制。二是要加强纳税人对涉税事项的主动参与。智慧税务是推动纳税人从“被动遵从”到“主动遵从”到“自动遵从”的过程，这就要求加强对纳税人需求的调研和及时响应，引导纳税人主动参与智慧税务建设，增进纳税遵从。三是要加强智慧税务实施透明度。在智慧税务建设背景下，纳税人应享有充分的信息保密权、知情权和监督权，这些权利不应淹没在绝对的“技术理性”之中，而应通过透明度建设，确保智慧税务在合法合规、有效监督的环境中运行。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2022年第4期。）
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王婷婷.智慧税务的实践属性、现实困境与未来路径[J].税务研究，2022（4）:56-61.
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