促进共同富裕的税收政策选择与机制保障
作者：
董 琦（云南财经大学经济学院）
袁 娇（云南财经大学财政与公共管理学院）
王 敏（云南财经大学）
共同富裕是社会主义的本质要求，是中国式现代化的重要特征。习近平总书记强调：“必须把促进全体人民共同富裕摆在更加重要的位置，脚踏实地、久久为功，向着这个目标更加积极有为地进行努力。”本文要回答的基本问题是：税收政策如何促进共同富裕？对此，我们认为，必须坚持以发展为第一要务，同时要着力解决分配不公平与发展不平衡两个层面的问题，并通过建立健全政策评估、政策执行和政策协调机制以保障税收政策的科学制定与有效实施。
实现共同富裕，做大“蛋糕”是前提基础和必要条件，发展仍是第一要务。在现阶段，必须把高质量发展作为推进共同富裕的关键。换句话说，不但要持续做大“蛋糕”，而且要做优做好“蛋糕”。对此，税收政策也必须对标高质量发展的要求，聚焦重点领域关键环节，有针对性地加以谋划，助力提高发展的质量效益，夯实共同富裕的物质基础。具体而言，应着重从以下几方面下功夫。
一是助力科技创新能力提升。创新是引领发展的第一动力，是推动高质量发展、建设现代化经济体系的战略支撑（李晓红，2021）。与创新驱动发展战略相匹配，税收政策需要不断地调整和优化，促进科技创新、科技自立自强。一方面，将现有税收政策落实到位，增强政策实施效能；另一方面，进一步完善促进科技创新的税收政策，在关键领域和“卡脖子”方面下功夫，如促进基础研究、提高研发费用加计扣除、支持高新技术企业发展、激发人才创新活力等，为实现共同富裕提供强劲内生动力。
二是推动经济体系优化升级。实体经济是我国经济的命脉所在，也是通往共同富裕的重要着力点（高培勇，2021）。作为国家宏观调控的重要工具，税收应为实体经济发展提供必要的政策支持，而施策重点在于支持构建现代产业体系，夯实共同富裕的产业基础。例如：完善增值税留抵退税制度，适当放宽适用条件、范围，扩大政策受惠面；加大对先进制造业、战略性新兴产业等重点行业的投资抵免优惠力度；完善固定资产折旧政策等。此外，顺应数字化发展趋势，进一步研究适应数字经济发展的税收政策，做好国际税收改革成果的国内政策衔接和落地转化。
三是促进经济循环效率提升。习近平总书记指出：“构建新发展格局的关键在于经济循环的畅通无阻。”对此，税收政策要从供需两端同时推进、协同发力，促进生产、分配、流通、消费等各个环节有效顺畅运行。一方面，以深化供给侧结构性改革为主线，巩固产业链供应链，具体措施如完善增值税抵扣机制、清理规范妨碍要素市场化配置的税收优惠政策等；另一方面，以扩大内需为战略基点，构建形成有利于促进居民消费和有效投资的税收政策体系。此外，通过优化进出口税收政策、降低关税水平等政策措施，助力畅通“外循环”。
四是激发各类市场主体活力。市场主体是社会主义市场经济的微观基础，是经济社会发展的力量载体（郝鹏，2020）。培育更加活跃、更有创造力的市场主体，是税收政策的重要出发点。其中，两类市场主体是重点：一类是小微企业和个体工商户，要在保持现有倾向性照顾的基础上，继续加大税收优惠力度，并不断提高政策的持续性与可预期性；另一类是国有企业，着力点在于完善相关税收政策支持国有企业改革，如企业重组、员工持股等方面，以更好地发挥国有企业独特优势，促进共同富裕。
需要指出的是，促进共同富裕税收政策的制定与实施，应紧扣“保持宏观税负总体稳定”这条主线。究其原因，一方面需要通过税收筹集财政资金，为实现共同富裕提供坚实的财力保障；另一方面还要继续“放水养鱼”，减轻市场主体实际税负，释放社会潜力活力，促进经济稳定增长。就现实情况而言，在经过大规模减税降费后，我国宏观税负水平从2016年的28.1％降至2020年的24.4％，税收占国内生产总值的比重从17.5％降至15.2％，在世界主要经济体中处于较低水平。这也从侧面说明，我国继续实施减税的空间已较为有限，未来税收政策要更加注重结构性调整，做到“有减有增”“提质增效”。
实现共同富裕，既要做大做好“蛋糕”，更要切好分好“蛋糕”。然而，当前我国发展不平衡问题依旧突出，主要表现为居民收入与财富分配差距以及区域、城乡、行业发展差距依旧较大。相应地，税收政策应以此作为主攻方向，坚持目标导向与问题导向相结合，强化调节、力促公平，让发展成果更多更公平惠及全体人民。
（一）缩小收入与财富分配差距
居民收入与财富分配差距较大，不仅影响社会和谐稳定，更阻碍共同富裕的进程。一是收入差距方面，2003年至2020年我国收入基尼系数一直维持在0.46以上，高于0.4的国际警戒线；2020年高低收入群体可支配收入之比达10.20∶1，处于高位区间。二是财富差距方面，根据世界不平等数据库的数据，我国财富排名前1%和10%群体的财富份额分别从2001年的20.5%和48.7%升至2021年的31.0%和68.0%，财富分化程度持续加大。而且，收入分配与财富占有又互为因果，叠加产生“马太效应”“阶层固化”，进一步加剧贫富分化。
缩小居民收入与财富分配差距要从调整国民收入分配的各环节着手。作为基础性制度安排，税收内嵌于国民收入循环的初次分配、再分配以及使用、积累诸环节之中（吕冰洋，2017），对调节居民收入与财富分配具有重要作用。诚如国家统计局局长宁吉喆所言，初次分配、再分配、第三次分配都要发挥好税收杠杆的作用。图1展示了国民收入分配与使用的具体流程以及税收作用点。值得注意的是，单纯调节收入分配差距可能无法扭转贫富差距累积性扩大的趋势，税收调节需要双管齐下，既调增量收入又调存量财富。
1.初次分配：不可忽视税收作用。初次分配是在市场主导下按照生产要素在生产过程中的贡献进行分配，税收主要以生产税的形式参与其中。生产税具有从宏观层面调节国民收入分配的战略性职能（陈文东，2012），并通过税负转嫁影响最终分配结果，特别是其中的货物和劳务税。因此，政府可以借助税收工具，在侧重效率的初次分配中注入更多“公平因子”。一是降低增值税的累退性，如继续简并及降低税率，扩大生活必需品低税或免税范围；二是提高消费税的累进性，如将更多奢侈品、高消费品纳入其中，并及时调整优化其税率；三是进一步完善相关辅助性税种，如通过完善环境保护税、资源税以及城镇土地使用税等，降低负外部性和垄断风险，促进市场公平竞争。此外，鉴于要素收入分配向劳动倾斜将有助于缩小居民收入分配差距（郭庆旺 等，2012），可通过制定针对性的税收优惠政策，提升劳动要素收入份额。
2.再分配：加大税收调节力度。再分配是政府运用税收、转移支付、社会保障等手段在初次分配结果上进行的矫正性调节，更加注重公平。税收在其中居于重要地位，发挥着关键性作用，主要依靠的是所得税和财产税。然而，我国现有税收制度在规模以及功能上都存在不少缺陷，致使再分配调节的作用有限、效果欠佳（马珺，2016；岳希明 等，2021），不利于缩小贫富差距。为此，要积极推动相关税种的改革，打磨政策技术细节。一是提升个人所得税调节能力。按照共同富裕的目标要求，遵循“调高、扩中、提低”的基本思路，合理扩大纳入综合征税的所得范围，完善专项附加扣除项目，适时调整基本费用扣除标准和税率，进一步降低中低收入人群的税收负担。尤为重要的是，要注意协调好劳动性所得与资本性所得税负的平衡关系，适当调高资本性所得税负，例如将财产性所得、资本所得等纳入综合所得范围，抑制财富差距造成的收入不平等。二是积极稳妥推进房地产税立法。房地产税符合量能课税原则，对于调节财富差距具有重要意义。但值得注意的是，房地产税制度设计不仅要保障群众的基本住房需求，而且不宜过度减损中产阶层的利益，这亦是共同富裕题中应有之义。
3.第三次分配：完善税收优惠政策。第三次分配是在自愿的前提下，社会主体以捐赠和资助等慈善公益方式对所属资源和财富的分配，是对初次分配和再分配的有益补充。其中，税收政策对慈善公益行为有明显的导向作用，引导和激励社会资源流向第三次分配领域，具体表现为给予捐赠者税收优惠、对慈善机构捐赠收入免税等（梁季，2021）。接下来，关键在于如何用好用活税收优惠政策，扩宽慈善公益发挥“第三次分配”作用的渠道。比如：适当提高慈善捐赠的税前扣除限额；扩大享受税收优惠的慈善捐赠范围，如将实物、股权等其他捐赠形式纳入其中；完善慈善信托领域税收优惠政策，进一步明确和优化相关政策细节等。
（二）缩小区域、城乡和行业发展差距
作为超大规模经济体，我国区域之间、城乡之间以及行业之间存在较大差距。这些差距属于经济社会发展的结构性矛盾，同时也在很大程度上解释了居民收入与财富差距。具体而言：一是区域发展不平衡，东西发展差距尚未解决，南北发展差距却逐渐显现，且各区域内部也出现分化，发展动力极化现象日益突出（尹艳林，2020）；二是城乡发展不均衡，2020年我国城乡居民人均可支配收入之比为2.56，相对差距虽在缩小，但绝对差距仍然较大；三是行业发展差距大，从劳动者报酬上看，2020年工资收入排名前三行业的平均工资约为排名后三行业的2.85倍，尤其是垄断行业以及高新技术行业收入过高。
上述差距反映了区域之间、城乡之间和行业之间在获得发展机会上存在的不均等，也反映了它们在生产率上的差别。这有其必然性，但也有政策不当导致的问题。就税收政策而言，其在整体性、针对性和有效性等方面存在着不足。对此，仅靠单一环节、单一税种和单一政策的“单兵突进式”调整很可能收效甚微，必须从系统观念出发加以谋划和解决，同时也要抓住关键性问题重点突破，进一步增强发展的平衡性、协调性。
1.统筹协调：提升税收政策的整体性。我国涉及区域、城乡以及行业发展的税收政策碎片化、泛化问题突出，政策目标多元且逻辑匮乏（余红艳 等，2018），削弱了政策系统整体效能，影响了国家宏观调控效果。较典型的如西部大开发税收优惠政策，在高新技术企业、小微企业等税收优惠政策的冲击下，其相对优势逐渐减弱。为此，税收政策的制定出台、调整优化以及清理规范都要着眼于共同富裕的“大棋局”，一体把握、全局谋划、前瞻布局，增强政策的整体性、系统性和协调性。值得注意的是，政策制定必须充分考虑税基流动性问题，也就是说对流动性强的税基尽量保持统一征收标准，降低税收套利风险。此外，必须加大力度清理规范税收优惠，坚决破除利益藩篱和政策壁垒，维护国家税制统一和市场公平竞争。
2.突出重点：提升税收政策的针对性。税收政策无法做到面面俱到，必须有所选择和侧重，将有限政策资源用到“刀刃”上，不搞“大水漫灌”。基于我国发展不充分的客观事实，现阶段税收政策应着眼于补短板、强弱项，即“填谷”而非“削峰”。一是区域方面，充分考虑各区域特点，实施差异化的税收政策。其中，对欠发达地区和特殊类型地区，建议加大政策扶持力度、拓宽政策覆盖范围，增强政策的普惠性；对区域重大战略所涉及的地区，建议优惠政策不宜过多，关键是要找准薄弱点以精准施策，如粤港澳大湾区的人才流动、长三角的一体化发展、黄河流域的生态保护等。二是城乡方面，习近平总书记指出，“城乡二元体制下促进共同富裕最艰巨最繁重的任务仍然在农村”。因此，要继续将支持农业农村优先发展放在突出位置。税收政策要实现从脱贫攻坚到乡村振兴的重心转移与质态转轨，尽快补齐农产品精深加工、农民群体就业创业等方面的政策短板。三是行业方面，除了涉农产业外，生活性服务业从业人员收入较低，建议进一步研究和完善支持生活性服务业发展的定向税收政策，降低相关行业的税费负担。
3.增强实效：提升税收政策的有效性。推进共同富裕的现实任务需要高质量的税收政策供给。综观现有的税收政策，整体而言是有效的，但是不可否认有些政策实际效果欠佳，没有达到甚至背离政策预期目标。比如：有些区域性或行业性税收政策在制定时忽视了现实复杂性，门槛设置过高或申请程序繁琐，致使受惠企业的数量较少，政策“看得见”却“摸不着”；还有些政策存在诸如政策方式单一、条款界定模糊、优惠力度不足等问题。对此，从战略层面上讲，要锚定缩小发展差距的总体方向，及时转换政策设计思路与价值取向，从“效率优先”转到“注重公平”。而后具体到战术细节，如降低税收优惠政策适用门槛，放宽优惠资格认证条件，让政策红利惠及更多微观主体；再如，优化税收优惠形式，采用更多投资抵免、费用税前扣除等间接优惠方式，使企业享受税收优惠不受盈亏状况限制，更好地体现政策的公平性。
鉴于共同富裕具有长期性、艰巨性和复杂性等特点（余淼杰 等，2022），税收政策的制定与实施也必须充分做好迎难克难的准备，并通过建立健全政策保障机制，切实提升政策制定的科学性和政策执行的有效性。
（一）建立政策评估机制
政策评估作为科学决策的关键环节，对正确制定、执行和完善政策以及提高决策质量和效果至关重要（王建冬 等，2019）。考虑到税收促进共同富裕事关战略全局与民生福祉，建立一套科学的政策评估机制确有必要且极为迫切。该机制包括政策模拟仿真、动态监测和效果评价3个子机制，覆盖“政策制定—政策执行—政策效果”的全过程（见图2）。
1.事前评估：政策模拟仿真机制。事前评估是政策方案设计时的评估，属于预评估的范畴，焦点在于评估拟出台政策的科学性和合理性。除了定性方法和经验判断外，更应注重定量分析方法的运用，突出“数据+技术+评估”的统筹整合与融合创新，尤其是税收大数据的应用。该阶段有两项重点工作：一是政策结果预测，在全面收集相关数据的基础上，预估政策的可能结果，以此为依据调整优化政策细节；二是政策仿真模拟，在可操作的前提下借助可计算一般均衡模型、动态随机一般均衡模型、博弈论、系统动力学、基于主体模拟等方法对政策运行情况进行模拟，其优势在于能够观察税收政策实施后利益相关者的行为变化及其对政策有效性的影响。例如，拟出台一项房地产税试点政策，首先要全面掌握试点地区诸如个人或家庭、不动产登记、房地产交易以及市场评估价值等信息，然后按照不同设计方案进行测算比较，再辅以仿真方法模拟动态过程（如政策实施后房地产价格变化情况），以此筛选最佳方案。
2.事中评估：政策动态监测机制。事中评估是对政策执行过程中的实施情况进行评估，发现问题并及时反馈调整，从而确保政策的有效运行。该机制的关键在于要具备快速反应能力，这就要求评估过程简便、快捷以及评估结果准确、可靠，并且能够及时地向决策者反馈政策评估结果。例如，对于一些临时性、阶段性的税收优惠政策，在政策实施后应当启动跟踪程序，重点是动态监测政策目标是否实现以及实际效果如何，并以此作出“适时延期”“适时退出”以及“稳定执行”的政策判断。
3.事后评估：政策效果评价机制。事后评估是政策完成后对政策实施效果的评估，旨在考察政策是否实现预期目标以及达到预期效果。就评估方法而言，主要有两类：一类是基于实证主义的政策效应评估方法，如断点回归法、匹配法、倍差法、聚束分析法等，主要是对单项政策效果进行评估；另一类是以社会学方法为主的后实证主义评估方法，用以分析更为复杂且难以量化的政策议题（彭忠益 等，2019）。不同方法各有其优缺点以及适用条件，在实践中需要根据具体问题选择使用，从而获得科学的评估结论。此外，还要特别重视评估结果的反馈，比如，可以根据评估信息将一些成效显著的税收政策升级为制度性安排，以此推动税制改革，并逐步构建起有助于实现共同富裕的税收制度体系。
（二）强化政策执行机制
促进共同富裕税收政策的落地生根，需要有高效的政策执行机制作保障，必须打通税收政策落地的“最后一公里”，推动各项政策措施落到实处、卓见成效。为此，建议从精确执法、精细服务、精准监管和精诚共治四个方面着手，打造高效的税收政策执行机制。
1.精确执法：完善税务执法机制。税收征管是执法的过程，是体现税法民意的过程（刘成龙 等，2020）。其关键在于严格规范执法，不折不扣落实政策，不收“过头税”，突出法治化原则和程序正义要求，以严格执法促进政策落实。特别地，要确保地区间执法“一个尺度”“一个标准”，有效规制地方自由裁量权，尤其是严控核定征收范围，避免征管层面的恶性竞争。
2.精细服务：优化纳税服务机制。一是推行优质高效智能税费服务，确保税收政策与征管操作办法“两同步”，增强政策落实的及时性、确定性、一致性。二是通过“算法”智能识别纳税人个性化需求，精准推送税收政策等信息，以税收数字化和智能化助力精准施策。三是精简办税流程和手续，缩减纳税次数和时间，降低制度性交易成本，切实提升纳税人满意度和获得感。
3.精准监管：强化税务监管机制。一是借助大数据、云计算、人工智能、移动互联网等现代信息技术，精准实施税收风险监控，严厉打击涉税违法犯罪行为，营造公平公正税收环境。二是加强对逃避税问题多发的重点领域、行业和人群的风险防控和监管，尤其是对高收入高净值自然人实施重点管控，规范税收秩序，堵塞征管漏洞，以有效监管确保政策落实到位。
4.精诚共治：建立税收共治机制。一是加强部门协作，充分利用公安、统计、市场监管、金融、民政等部门提供的涉税信息，综合研判税收政策实施情况。二是加强社会协同，在全社会营造诚信纳税氛围，增强国民税收意识与税法遵从。三是强化税收司法保障，尤其是要提高警税联合治理能力。此外，还需要加强国际税收协调和征管合作，共同打击跨境逃避税行为，打造公平正义的国际化营商环境。
（三）完善政策协调机制
实现共同富裕，任何单一的政策举措都难以有效发挥作用。这就需要加强政策的协调配合，不同政策要发挥各自的积极作用，凝聚成为合力以推进共同富裕。
1.内部协调：税收政策协调机制。一方面，如前文所述要加强各项税收政策之间的协调，实现政策效应最大化。另一方面，也要协调好各税种之间的关系，比如通过“优化税制结构，健全直接税体系，适当提高直接税比重”促进社会公平和缩小贫富差距。特别说明的是，在直接税体系中遗产和赠与税不可或缺，但其开征须建立在个人所得税和房地产税制度完善且运行良好的基础上。届时资产评估技术较为成熟，税务机关能够准确掌握纳税人的家庭、收入、支出、财产、遗产等全方位信息，便可就势开征遗产和赠与税，并与个人所得税、房地产税等税种共同构建形成缩小贫富差距的税收调节体系。
2.外部协调：多元政策协调机制。税收政策不是万能的，仅靠税收调节无法实现共同富裕，必须与其他政策相互配合、有效衔接，尤其是财政和社会保障政策。国际经验也证实了这一点。例如，2018年38个OECD成员国经过税收和转移支付调节后，基尼系数的平均值从0.475下降到0.325，其中转移支付的贡献超过三分之二。因此，除了税收政策之外，还需要不断优化财政、社会保障等方面的政策。比如，扩大转移支付规模，优化财政支出结构，特别是要加大对教育、医疗、养老、住房、就业等财政支持力度；加大社会保障调节力度和精准性，逐步缩小区域、城乡、人群差距，增强社会保障待遇和服务的公平性、可及性（张来明 等，2021）。在此基础上，更重要的是寻求税收政策与其他政策的最优搭配关系，最大限度地释放政策效能，协同促进共同富裕。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2022年第4期。）
欢迎按以下格式引用：
董琦，袁娇，王敏.促进共同富裕的税收政策选择与机制保障[J].税务研究，2022（4）:27-33.
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