平台经济税收管理问题研究
作者：
宋永生（国家税务总局宿迁经济技术开发区税务局）
平台经济是利用互联网、物联网、大数据、云计算、人工智能等现代信息技术，深度融合区块链技术，围绕资源集聚、交易便捷、跨越时空，构建平台产业生态，推动商品生产、流通、终端消费和智能服务高效融合、创新发展，实现产业跨界融合、智能共享的一种新型经济业态。2021年3月15日，习近平总书记在中央财经委员会第九次会议上强调，我国平台经济发展正处在关键时期，要着眼长远、兼顾当前，补齐短板、强化弱项，营造创新环境，解决突出矛盾和问题，推动平台经济规范健康持续发展。税务机关应当深刻领会习近平总书记重要指示精神，正确认识平台经济发展现状，主动发挥税收职能作用，助力平台经济规范健康发展。
一、平台经济的主要特点及税务需求
近年来，党中央、国务院陆续出台了以《关于促进平台经济规范健康发展的指导意见》为代表的一系列政策文件，从国家顶层设计层面认可了平台经济的地位和作用，赋予了平台经济参与市场竞争的公平身份，允许平台经济享受“放管服”改革、优化营商环境带来的红利。平台经济在“互联网+经济快速增长+包容监管”的大环境下获得了迅猛发展，以“互联网+生产”“互联网+物流”等为代表的“互联网+”运营模式异军突起。突如其来的新冠肺炎疫情推动了线下经济向线上迁移的速度，“触网”人群迅速集聚。在线医院、在线教育、在线家政、在线娱乐等运作平台获得长足发展。
（一）平台经济是实现万物万联的新经济，收益快、可复制
一方面，通过互联网、物联网、人工智能等现代技术为供应方和需求方搭建供需对接的平台，有效地整合社会各方资源，突破时空限制，在社会的每一个角落、生活工作中的每一时刻，跨区域、跨行业、全天候，有效地匹配需求方和供应方需求，进而达到市场多元主体多方效益收益最大化的新经济业态。另一方面，平台经济的出现为经济落后地区实现弯道超车、快速崛起提供了可能。目前，很多地方政府都在通过加大地方奖励、财政返还等方式吸引平台落地，吸引税源，推动地方经济发展。
（二）平台经济是以众多自然人和企业为市场交易主体的新经济，资产轻、成本低
一方面，平台经济具有业态多元化、产业聚集化和交易便捷化等诸多优势。平台经济能够将个体多样需求与多元供给相结合，通过网络智能化精准匹配，通过海量高频次、小金额的交易行为实现对个人工作生活需求的精准记录、分析、匹配。另一方面，平台经济为更多网络精英创新创业提供了新路径。平台企业投入研发的互联网信息系统是平台经济的“核心资产”，相对于新办生产型制造业而言具有资产轻、成本低的特点，更多IT人才愿意参与平台经济建设，创新创造，引领发展。平台经济使得企业和自由职业者之间的匹配实现了“去中介化”，大量中小企业和个人在平台经济更加自由灵活的交易方式下获得了巨大发展空间。劳动者从被雇佣转向自主创业，有利于增强劳动者的获得感、安全感和幸福感。但部分虚假平台和虚假交易也随着平台经济的火爆应运而生，增大了监管部门的监管难度。
（三）平台经济是以信用为基础的新经济，更隐蔽、难监管
一方面，平台经济发展依托互联网、人工智能等现代信息技术，平台经济交易具有空间虚拟化、交易主体多元化、交易信息电子化等特点，平台经济健康快速发展主要得益于社会信用度的持续提升。平台除了作为交易的虚拟场所，聚合市场各方各类海量信息之外，最重要的功能是信用担保。平台经济融合区块链技术，实现了复式记账，数据不可篡改，保证了虚拟环境下市场主体交易的真实性。另一方面，平台经济的网络效应、规模效应和数据跨界传输、共享安全等复杂性成就了大型平台企业，也造成了数据滥用、隐私泄露、大数据杀熟、“二选一”等垄断现象。平台经济监管部门目前仍存在对大数据应用不足、数据共享差强人意等问题，无法实现对平台经济的全流程监管，监管部门之间的信息共享不畅，信息孤岛依然存在，监管体制难以适应平台经济发展的问题较为突出。人们对平台经济运行规律还比较陌生，熟悉平台经济管理的税务人员较少，对平台经济日常管理停留于表面，缺少能力进行深度监管。
二、平台经济税收管理存在的问题
平台经济健康持续发展的首要前提是参与平台经济的市场主体——平台企业、平台内经营者做到业务真实、税务合规。当前，税收监管理念落后、税收政策法规滞后、对新技术运用水平较低等多种因素，制约了税收管理效能的发挥。税务机关对平台内经营者的需求和关切的回应不够及时，平台经济发展处于“半自由”状态。
（一）平台经济的税收征管理念尚不完善
一方面，部分地方政府将平台经济作为新的经济增长点，对前来落户的平台企业不辨真伪一律大力欢迎。税务机关按照“放管服”要求对平台经济市场主体办税手续进行了优化和简化，但缺少对平台税源进行相应的监控和审核。部分平台企业浑水摸鱼，开展虚假业务，出现平台爆雷、增值税发票虚开频发等问题。另一方面，部分地区税务机关受传统经验影响，对平台经济这个集技术创新、商业模式创新、服务创新、制度创新于一体的新经济新业态认识不足。在长期积累的税收征管方法和手段难以适用于平台经济的情况下，税务人员难以及时转变税收征管理念、应用大数据等信息技术手段进行税收征管，导致有的税务机关对前来落户的平台企业不论真假一概拒绝，与地方政府迫切发展的愿望相违背。显然，忽略了风险防范的宽松管理方式和“一刀切”拒之门外的管理方式都不可取。
（二）平台经济不同纳税主体税费负担不均
平台经济在持续发展的过程中让大量的自由职业者（自然人）成为了平台服务的提供者，平台与平台内经营者共同创造价值。因此，参与平台经济的市场主体能否一视同仁享受同等税收待遇对平台经济能否规范健康发展至关重要。从业务的流转环节和资金的流向来看，平台企业成为交易双方提供、展示、存储信息和交易资金的载体，承接业务的平台企业和实际劳务的提供者都是纳税主体，都要依法履行纳税义务。平台企业纳税义务法定，作为纳税人既要缴纳增值税也要缴纳企业所得税。而平台内经营者多为自然人，取得个体工商户身份存在一定的难度，难以享受我国税法针对个体工商户出台的税收优惠政策，可能出现自然人税费负担较重、不同纳税主体税负不均的问题。以个人所得税为例，自然人从事设计、装潢、安装、测试等获得的所得，均被认定为劳务报酬所得，累计收入不超过4 000元的，将减除费用800元后的余额作为应纳税所得额；4 000元以上的，将扣除20%的费用后的余额作为应纳税所得额，按照“劳务报酬”适用的20%的税率缴纳个人所得税，其个人所得税由支付所得的单位（平台）作为扣缴义务人代扣代缴，在个人所得税年度汇算时进行汇算清缴，多退少补；对个体工商户经营所得不超过100万元的部分，在现行税收优惠政策的基础上，再减半征收个人所得税，不区分核定征收还是查账征收。同为平台经济参与主体的自然人和个体工商户在税费负担方面差异较大，可能削弱自然人通过平台经济取得收入的积极性，不利于平台经济规范健康持续发展。
（三）平台经济税收征管制度机制尚不完善
目前，税务机关对区块链技术的运用还不够广泛，难以及时和准确地掌握与平台经济市场主体相关的涉税信息数据，难以对平台经济实现深度监管。一方面，平台经济本身具有的交易隐蔽性强、交易过程难追踪等特点为税收征管带来了极大的挑战；另一方面，平台经济目前鱼龙混杂、难辨真伪的发展现状也加大了税务机关的监管难度。部分平台企业没有信息系统支撑，只是简单地把线下业务“人工”搬到网上或从其他平台技术性导入相关信息；部分平台企业没有发生实质性的商业交易，业务的合同流、信息流、资金流、物流、票流等信息不能逐一匹配，业务真实性经不起检验；因为自然人暂不能申请开具增值税专用发票，部分平台企业无法取得增值税进项发票，采取大量现金交易，在平台之外到处找票、开票虚抵进项，或者要求税务机关核定征收所得税；部分平台企业为了获得更多财政补贴，人为制造虚假交易，虚开增值税发票，出现违法犯罪行为。
（四）平台经济的相关税收法规和政策的制定存在滞后
截至目前，我国与平台经济涉税问题相关的法律法规和政策文件相对较少。比如：自然人能否享受增值税小规模纳税人免税政策需要根据其业务实际情况来判断，对是否在平台内经营没有充分考虑；仍将自然人在平台上从事设计、咨询、讲学、录音、录像、演出、表演、广告等劳务取得的收入认定为“劳务报酬所得”应税项目，难以解决自然人税负较重的问题；等等。我国现行税收法律法规和政策文件对平台经济税收征管问题的规定存在较大空白，增大了各级税务机关落地执行和平台经济实现税务合规目标的难度，不利于平台经济长远平稳发展。
三、加强平台经济税收管理的建议
要从构筑国家竞争新优势的战略高度出发，坚持发展和规范并重，把握平台经济发展规律，建立健全平台经济治理体系，明确规则，划清底线，加强监管，规范秩序，更好统筹发展和安全、国内和国际，促进公平竞争，反对垄断，防止资本无序扩张。为了更好地促进平台经济为高质量发展和高品质生活服务，税务机关应当秉持审慎包容原则，支持平台经济合规健康发展，强化税收政策引导，赋予自然人平台经济市场主体合法纳税主体地位，保障增值税发票供给，实施精细服务、精确执法、精准监督、精诚共治，帮助平台经济实现业务真实、税务合规的发展目标。
（一）秉持包容审慎监管原则
面对平台经济发展的态势和自身的特点，税务机关应当全面贯彻落实新发展理念，聚焦平台经济发展面临的困难和瓶颈，以鼓励创新和包容审慎为监管原则，发挥税收职能作用，加大税收政策引导、扶持力度，助力平台经济健康快速发展。在平台经济日常税收监管中要切实转变管理理念，防止走极端。“包容”并不意味放任不管、听之任之、野蛮生长，而是鼓励创新创业，为新经济新业态新模式创造更加宽容的营商环境。“审慎”是在法治框架和依法治税前提下开展监管，确保监管的依据、监管的程序都要合规合法。要加强新知识、新技术的学习培训，开展深度学习，进一步提升大数据思维，牢固树立以数治税理念，运用大数据技术加强平台经济的常态化监管，在触及法治底线和监管红线问题上必须严格执法、依法打击。要正确对待税务人员在服务平台经济改革创新过程中的失误性错误，在没有廉政违法问题的前提下，适用“容错纠错”原则，鼓励大胆创新、贴心服务。
（二）完善平台经济相关法规制度建设
税务机关可以联合国家网信办、发展改革委、市场监管等部门共同制定“平台经济平台企业建设标准规范”，明确平台企业建设技术标准、信息化系统搭建维护、精准算力、内控机制和数据共享与数据信息安全等指导性国家标准，确保平台建设合规。要修订完善《税收征管法》及其实施细则，从法律层面明确平台企业纳税地点与经营场所、税收优惠等问题；加快建设新的税收征管体系，成立专门机构、设置专门岗位、建立闭环管理机制，负责平台经济税收管理；明确由平台企业总机构汇总缴纳增值税，分支机构不得就地缴纳税款，避免出现地方过度招商引资、乱拉税源等问题。
（三）赋予自然人平台经济市场主体合法的纳税主体地位
本文认为，可通过以下三种途径赋予自然人平台经济市场主体合理合法的纳税主体地位。一是在市场监管部门进行集群注册，批量进行市场主体登记。平台企业可以帮助平台内自然人经营者集群注册，自然人经营者在完成市场主体注册登记后，相关登记信息实现市场监管与税务机关实时共享，经过当事人确认获得个体户税务登记身份。二是允许自然人经营者自助进行税务登记。自然人经营者可以通过下载税务App的方式，自行在线完成申请注册，注册地址统一为平台实际经营场所。三是委托代征。自然人经营者可以委托平台企业直接到税务机关办税服务厅代为办理临时税务登记。平台内经营者为自然人，由税务机关委托平台企业代为采集该自然人的身份证、手机号码、银行账号等相关数据信息，与平台共享实名登记信息，以平台实际经营场所为注册地点，适时批量导入税务机关委托代征系统，实现平台与税务信息的无缝对接、实时共享，通过计算机职能逻辑审核，自动批量为自然人经营者办理新办组织临时税务登记证，取得合法身份。通过上述三种模式注册的自然人经营者都可以享受个体户税费优惠。对月度销售额低于15万元或季度销售额低于45万元的，免征增值税。对符合个人所得税核定征收条件的，依照现行税法规定的附征率进行核定，但不得办理成为个人独资企业或个人合伙企业。
（四）为平台经济构建良好的税收环境
以责权利对等为原则，明确平台企业和税务机关各自的主体责任，保障平台经济业务真实、税务合规，促进平台经济规范健康发展。
1.平台企业在负责自身建设、业务真实合规的基础上，负责制定涉及平台经济市场主体行为规范和交易规则、提供第三方服务，维护交易秩序和平台生态环境。一是平台企业因负责其自身平台建设和运维，拥有自己的大数据运营系统，需要通过技术手段确保经营活动全过程准确、完整记录，全业务轨迹可备查、可追溯，让真实业务再现，回归商业实质。二是平台企业需要通过其自身具有的精准算力，保证上下游以及业务信息、资金支付方式渠道、金额等逐一对应，可以全流程展示，对平台内经营者身份的真实性、业务的真实性和信息的真实性负责，并依法准确履行代扣代缴义务。三是平台企业负责对平台内经营者进行合规性培训，并可以为其代为申请电子税务局用户，为其提供便捷、畅通的线上办税缴费渠道。四是平台企业可与平台内经营者签订委托代开发票协议，汇总为自然人代开其在平台上发生的实际业务的增值税发票，附列完整的姓名、身份证、手机号码、支付金额、时间、银行账号等信息。代为办理代开增值税专用发票时，需要现场缴纳税费的，须允许平台内经营者通过网上银行、微信、支付宝等方式直接缴纳。五是平台应对税务机关开放监管查询端口，并依照《数据安全法》《网络安全法》等法律法规的规定履行维护平台数据安全和隐私保护等义务。
2.税务机关应当在提供精细服务、推行非接触时办税的基础上，实时监控平台企业规范运行。强化平台企业落地前后、运营前后的监督管理，属地税务机关要安排专人专岗对接平台企业。一是掌握其互联网信息系统的运行情况。利用平台企业开放的查询端口，重点监控平台信息系统是否正常运转，数据是否适时传输更新。二是随机抽取注册会员信息。查看其信息资料是否完整统一、身份证件是否真实、实名认证是否通过验证等。三是明确监控方向。重点查看业务流、资金流、发票流、合同流、信息流是否实现“五流”一致，能否全场景、全流程展示，相关信息是否可以追溯还原。四是突出监控重点。通过实时监督，及时发现平台企业集中、高频向少数企业或客户开具大额“信息费”“咨询费”等发票异常情形。发现问题后，立即约谈平台企业负责人，提高风险应对等级和风险问题处理效率。
（五）规范平台经济增值税发票开具
从税收政策层面和技术层面彻底解决平台企业进项税额抵扣不足、合法扣税凭证取得难问题和平台内经营者增值税发票开具问题，有效降低平台经济市场主体实际税费负担。
1.准确划分业务类型，规范发票开具行为。一是对采取劳务转售方式，赚取差价的业务。平台企业向平台内经营者购买服务时，可代为其向税务机关申请向企业代开增值税发票，购买方为平台企业，销售方为平台内经营者。二是对撮合业务，平台企业提供经纪代理服务。平台企业可为平台内经营者向税务机关申请向劳务购买方代开增值税发票，购买方为劳务购买方，销售方为平台内经营者、劳务提供方。三是对平台企业外购劳务业务（非平台上）再转售的，劳务提供方自行开具发票。
2.允许不同等级的平台内经营者合理享受税收优惠，满足其多样化的税务需求。一是对月销售额未超过15万元的平台内经营者，可酌情允许其享受一定程度的普惠性税收减免政策，免征增值税（开具增值税专用发票除外）。二是对月销售额15万元或季度销售额45万元以上的平台内经营者，因其销售额已超过现行免税标准，可委托平台企业向税务机关申请代为领用发票。三是对连续三个月的月度销售额超过免税标准的平台内经营者，平台企业应主动到税务机关代为办理申请发票领用、领取税务UKey，并建好发票领用台账清册，全额申报缴纳增值税。也可以由平台内经营者授权平台企业通过电子税务局自动提取数据、代为申请领用增值税发票事项。四是对达到一般纳税人标准的平台内经营者，需要自行申报、自行领用发票。平台企业要适时统计平台内经营者连续12个月的累计应税销售额，对于达到一般纳税人标准的平台内经营者，应及时向税务机关报告。同时，税务机关应运用大数据技术及时告知当事人，其经营所得个人所得税不再实行核定征收，并按规定及时办理一般纳税人资格登记，允许其自行领用发票、自行申报各种税费。
3.精准辅导平台企业强化增值税发票管理，保障合规平台企业正常经营所需的合理发票数量和版面额度，支持合规平台企业使用内部凭证和外部凭证列支成本费用。对支出项目属于增值税应税项目的，建议以增值税发票为企业所得税税前扣除凭证；对提供低于500元的小额零星业务，如注册会员的，可以内部凭证作为企业所得税税前扣除的合法凭证。
（六）实行“信用+风险”平台经济监管体系
以大数据为支撑，加快智慧税务建设，推进数据安全共享，为市场主体全业务、全流程、全景式精准画像，助力平台经济健康持续发展。坚持系统观念，组建由市场监督、税务、财政等多部门组成的联合监管平台，内嵌入平台企业，以平台监管平台。深化数据共享，着力推进内外部涉税数据信息汇聚联通和分析共享，提供一体化服务，实施多部门协同监管，统筹开放共治与防控风险，推进以信用管理为基础，以防范区域性、系统性风险和保护消费者合法权益为底线的新型精诚共治模式，为释放平台经济新动能创造更加广阔的空间。建立健全以“信用+风险”管理为基础的精准监督机制，通过对平台经济市场主体涉税行为数据的采集、分析、记录和评价，给予纳税缴费信用高的市场主体更多便利，实行平台企业动态信用等级分类和智能化风险监管，使税收征管工作的重心从事前的审核审批向事中事后的风险防控转变。以“数据集成+优质服务+提醒纠错+依法查处”的精确执法模式，强化平台经济日常税收管理。在包容审慎的同时，健全风险防范体系，对利用平台经济特点实施的税收违法行为进行严厉打击，降低发票虚开风险，填平税收洼地，促进平台经济规范健康持续发展。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2021年第12期。）
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