论共享经济税收治理的完善
作者：
西晓楠（国家税务总局漯河市税务局）
共享经济的本质是以共享平台为基础，以现代信息技术为支撑，使个人或组织的闲置资源得到充分再利用，以达到社会资源配置最优化和高效化的目的。从经济学角度看，共享经济是社会发展到一定程度的新型商业模式，是一种新的经济形态、新的社会资源配置模式、新的商业运营理念。共享经济由资源供给方、资源需求方、共享平台三部分构成，其基本特征有两点：一是资产的所有权逐步模糊化，使用权更加共有化，商品既可以是有价值的实物资产，也可以是虚拟的无形服务；二是共享经济打破了市场交易的空间限制，降低了经济交易成本。
随着共享经济不断涌入市场，税务机关在应对共享经济税收治理问题时无法精准识别征管对象、有效提升征管效率、准确防范税收风险。这些困难主要是因为共享经济对税源产生了较大影响。一是共享经济的出现改变了原有的市场结构，这种改变影响了相关细分行业原有的市场竞争格局。随着共享经济规模的不断扩张，其对部分传统行业产生了明显的挤出效应，导致这些行业的市场结构改变，并间接导致税源的逐渐萎缩，如交通运输、住宿餐饮服务等行业都受到了比较明显的挤出效应。从效应的影响结果看，以交通出行为例，当前基于共享平台的滴滴出行、哈啰出行等网约车打破了传统出租车区域运营的垄断性，造成出租车行业客源流失以及收入的下降，税源也随之减少。二是共享经济的繁荣发展带来了新的税源，这些税源一部分为动态税源，一部分为稳定税源，甚至还有部分为来自国外的新税源。依据传统的税收征管方式，这些所谓的新税源不一定适合作为传统的课税对象来进行征管。现行税收征管模式下，只有稳定的税源才具有征税的可能。动态税源主要来自共享经济下供给方通过共享交易平台获取的报酬，资产或服务的供给方并不局限于某一区域，具有分散化、非稳定性等特征，进而导致了供给方的收入碎片化。而这种动态税源能够出现，主要原因在于进入共享经济的平台门槛较低，无须较高资质便可注册运营。
（一）相关共享交易税收制度不完善
一是共享交易一般是在线上进行，线上交易打破了地域限制，一定程度上模糊了税收管辖权的范围。传统征税模式下，纳税主体一般在固定场所进行交易，其产生的增值税等税收均在交易所在地税务机关进行登记，纳税主体继而在交易地承担纳税义务。由于共享交易没有固定场所，一切交易均可在虚拟网络上进行，税收征管难度也相应较高。二是在共享经济中，对某些交易行为难以准确确定其是否应该征税。如在房产税方面，通过共享交易平台进行房屋出租时是否应该纳入征税范围，根据现有制度还不能下定论。根据《房产税暂行条例》，个人自住房不用缴税，但如果个人房主改变房屋属性，将其用于出租，则需要承担纳税义务。共享交易中，税务机关无法有效甄别房屋属性，自然加大了征税难度。三是共享经济对个人所得税的征收产生了明显影响。我国个人所得税实行的是综合与分类相结合的税制模式，传统征收方式下，在进行税款征收时，需要确定纳税人的收入来源和性质，但在共享经济下，个人所得报酬的形式具有多样性，无法真实有效地确定收入性质。如共享经济中的“网约工”，从其工作性质看，其与平台方既可能形成雇佣关系，也可能是劳务关系或合作关系。如果无法准确界定其报酬性质，也就无法确定按照何种税收制度进行课税。
（二）纳税主体信息获取难
税收治理首先需要明确治理对象，亦即纳税主体，但在共享经济下准确确定纳税主体的难度较大。一是税务机关在共享经济交易活动中参与度不高，无法获取真实有效且全面的交易信息，信息的不对称使得税务机关无法获取纳税主体的完整信息。二是共享平台进入门槛较低，许多个体从业者根本没有进行相关的税务登记，在发生相关交易时，税务机关很难找到交易人。三是共享平台的交易活动具有虚拟性特征，经营者的收入基本上是动态的，税务机关无法根据虚拟的交易活动以及动态的收入确定纳税主体。
（三）“以票控税”面临挑战
“以票控税”是实体行业普遍应用的征税手段，但“以票控税”在共享经济中却难以适用，原因有以下两点。一是“以票控税”必须明确纳税主体，如果将纳税主体归结为消费者，则消费者应取得全额支付的发票。但在实际交易过程中消费者的直接交易对象是第三方共享经济平台，同时，供应商没有开票环节，自然也就逃避了纳税义务。二是“以票控税”以资金流、发票流、货物流（以下简称“三流”）来验证发票真伪，三流一致才能证明发票是真实的。在资金流方面，共享经济下，资金支付渠道多样化且全部为数据形式，税务机关利用现有技术手段难以有效判断资金流与实际是否相符。在发票流方面，企业与个人的网络交易信息主要以电子数据呈现，发票的比对方式只有数据核实，无法进行实票（纸票）识别，导致了发票业务双方的主体虚拟化，对此，单凭一组开票数据无法确认纳税人业务的真实性。在货物流方面，企业或个人购销货物具有高流量、高周转的特点，加之物流行业经营比较复杂，多数企业采取与个体从业者挂靠经营的方式，不开票或不用票的物流运输经营者随处可见，这也加大了税务机关核实货物真实性的难度。
（四）风险识别亟须改进
现如今，税收治理的基础信息获取主要是通过税务登记、纳税申报等方式，同时采用人工录入的方式进行保存。但在共享经济下，数据信息量巨大且难以采用人工方式获取，而且有效数据和无效数据难以区分，这为税收风险管理过程中的风险识别造成了严重的影响。风险识别是税收风险管理的核心，风险识别模型是进行风险识别的基础和关键。传统的税收风险管理主要依靠风险识别模型识别风险，但这些模型主要以行业宏观模型为主，其底层逻辑是土地、资本、劳动力和技术等要素对经济、税收的驱动影响关系。共享经济呈现出长尾经济、协同经济等特点，驱动发展要素主要以数据为主。在这种经济模式下，传统风险识别模型对共享经济税收风险难以有效识别，加大了税务机关税收治理的难度。
数字技术在催生经济新业态蓬勃发展的同时，也考验着一个国家的税收治理能力。面对共享经济发展带来的挑战，我们要充分利用数字技术完善税收治理理念、制度和方式方法，推动共享经济税收治理理念由“以票管税”向“以数治税”转变、由注重下游监管向一体化监管转变，税收治理方式由单向管理向双向互动转变、由线下管理向线上线下融合转变，从而形成数据驱动的多元协同治理格局。
（一）转变共享经济税收治理理念
1.树立整体性思维。整体性治理是超越碎片化、分散化治理的一种理想选择。具体到税收治理上就是将分散的经济活动信息整合还原或重塑为纳税人相关经济活动的系统信息，并在科学分析纳税人分散化行为信息的基础上，寻找纳税人散乱的经济行为的核心因素，形成动态的、系统的纳税人“画像”数据库，并纳入税收治理体系，从而实现税收治理能力的不断提升。
2.强化“数据治税”思维。随着时代发展，纳税人的受教育程度不断提高，对数字经济的认知程度也大幅提升，对税收数字化治理的需求也越来越强烈。作为税务部门，对内要牢固树立“数据治税”思维，完善统一的税收大数据管理平台，搭建虚拟云计算平台，集中储存、清洗、整理掌握的大量纳税人涉税信息，借助强大的数字平台，在税收征管过程中进行深度的数据挖掘及有效使用；对外要与相关部门建立常态化、制度化的数据共享协调机制，在保障国家安全的前提下实现数据信息的跨部门交换共享。
（二）完善共享经济税收治理制度
1.完善税收法律法规。一是要对共享经济的行业归属和收入性质制定明确的法律规定，以正列举的方式明确存在争议的业务活动，对纳税主体进行准确界定，修订数字经济活动发生地的认定标准，重新界定属地管理规则，简并不同货物和服务的增值税税率、扩大个人所得税综合所得的征税范围，从根源上解决因税目、收入性质划分不清造成的税收争议和税负不公问题。二是要制定统一的身份认定标准，充分发挥第三方共享经济平台的媒介功能，使其承担起连接税务、市场监管等部门与共享经济主体之间的责任。三是要完善第三方共享经济平台委托代征机制，规范税收治理秩序，明确电子商务平台、第三方支付平台代扣代缴义务。
2.健全信用管税体制。所谓信用管税体制，就是建立“信用”贯穿交易主体全生命周期，衔接事前、事中、事后全环节的新型信用治理机制。具体地，一是创新事前环节信用管理。要积极开展守法诚信教育，建立健全信用承诺制度，鼓励纳税人主动作出信用承诺，提高税法遵从度。二是加强事中环节信用管理。要全面建立纳税人信用记录，完善纳税信用综合评价制度，推进信用分级分类的动态管理机制，大力提高信用监管质效。三是完善事后环节信用管理。要推动部门合作，健全失信联合惩戒对象认定机制，深入开展失信联合惩戒；要借助数据和平台支撑，充分披露违约、违法信息，为特定纳税主体的信用情况“画像”，全面落实守信激励、失信惩戒的信用机制。
3.建立协同共治机制。一是要建立税源控管共享机制，积极与财政部门沟通协调，制定区域综合治税和财源网格化管理工作实施方案，夯实税收主体责任和监督责任。二是要建立联合惩戒管理机构，与金融、不动产管理、公安、财政等部门成立联合办公机制，搭建联合征信系统，加强纳税失信信息交换，针对纳税人的偷逃骗税行为，面向社会定期公布。三是要借鉴外部门先进的平台治理规则，结合部门内部情况制定税务部门自己的平台治理规则，将税收征管制度和治理需求嵌入其中，推进财、税、业一体化，压缩税法不遵从空间，减少税款流失。
（三）完善共享经济税收治理的方式方法
1.建设数据共享平台。一是要依托大数据、区块链、人工智能等技术，构建市场监管、金融、税务、交通等跨部门数据共享平台，解决数字交易隐蔽性、无痕化问题，实现对物流、信息流、资金流的一体化管理。二是要以《税收征管法》修订为契机，对各部门数据共享的范围和方式作出明确规定。三是要将税收数据收集系统与第三方数字化平台进行有机对接，及时获取共享交易的相关数据。四是要加强内部网络化建设，构建纳税信息网络数据库，涵盖交易所在地、交易人相关信息、交易属性、交易体量等共享经济核心数据。
2.强化数据治理应用。一是要构建中国税收数据中心，对外与互联网数据中心（IDC）等数据库实现对接共享，接收、过滤、清分、归档IDC中的涉税信息，形成对纳税人涉税信息的全方位覆盖。二是要组建配套电子数据库，建立全国统一的居民身份户籍、不动产、个人可支配财产信息库和医疗卫生教育就业信息库等基础数据库，为以数治税提供足够的原始数据资源。三是要将整合后的内外涉税数据，与金税三期系统有效对接，建立数据分析模式，描绘“纳税人全息图”，进而对纳税人的行为作出预判，并提前作好应对方案。四是要结合共享经济的特征，利用区块链技术，实现第三方共享经济平台企业在链上一键完成发票申领、开具、核验、报销，纳税主体在链上一键完成发票的查询下载。五是要联合银行系统，搭建“货币区块链”，利用区块链数据真实性和可追溯等特征，在“发票区块链”和“货币区块链”共同作用下，实现对发票流、资金流的实时监管。六是要立足于当前共享经济所呈现出的长尾经济、协同经济等特征，利用大数据、区块链等技术，采集更多非结构性数据，更新完善优化税收风险识别模型，提升风险识别的及时性、效率性。
3.促进自主纳税申报。自主纳税申报是涉税数据的基本来源，要多措并举提高共享经济从业者的纳税意识。一是借助数字化平台开展税收宣传。要通过共享经济的数字化平台，对行业税收政策及纳税流程进行有针对性的宣传推送，强化共享经济从业者的纳税意识。要借鉴美国和英国等国税务部门的经验，借助政府网站、电视、电话、广播、微信、微博等途径，大力宣传共享经济涉税问题，不断提升纳税主体税法遵从度。二是开展智能咨询。要借助大数据和人工智能充分发挥智能咨询的作用，围绕税收基础知识以及税收政策的涉税风险点，为数量庞大的共享经济从业群体提供咨询引导。要及时总结纳税人关注的普遍问题，在开展权威解读的基础上制定并公布有针对性的操作指引，形成宣传咨询的良性循环。
4.明确平台数据义务。数字化平台是共享经济蓬勃发展的基础，其掌握着完整的交易数据。建立第三方数据强制报告制度，有助于准确及时确定纳税主体。可参照经济合作与发展组织（OECD）2020年发布的《平台运营商针对共享和零工经济中的卖方进行报告的示范规则》（MRDP），细化《电子商务法》，完善数字化平台报送纳税数据的规定。同时，要明确共享经济交易平台向税务机关报送平台内经营者相关涉税信息的具体内容、方式、期限，并对不履行报告义务者制定相应处罚措施。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2021年第12期。）
-END-
点击“阅读原文”快速订阅~