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浅议农村宅基地及附属房屋的强制执行

吴喜喜 海坛特哥 2022-11-10


浅议农村宅基地及附属房屋的强制执行

浙江一墨律师事务所  吴喜喜

《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）第260条规定了集体所有不动产和动产范围，宅基地作为集体所有土地，用于农村村民建造房屋，属于本集体成员集体所有，是农村村民生活保障。《民法典》第362条规定了宅基地使用权，宅基地使用权作为用益物权的一种，其使用权人有权依法对集体所有的土地享有占用和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。伴随着城镇化建设，农村地区经济快速发展，商品交易日益活跃，农村村民参与于经济、社会活动之中，随之而来引起各种纠纷亦不断增加，农村村民作为被执行人的案件出现。当农村村民作为被执行人时，执行中涉及关于农村宅基地及附属房屋究竟能否处置？又将如何处置？本文将围绕法规层面、理论观点及实务现状，探究农村宅基地及附属房屋的强制执行问题。

一、法规层面

（一）执行依据

《中华人民共和国民事诉讼法》第251条第1款，一般情况下，对于被执行人的财产，在被执行人不积极履行法律文书确定的执行义务的情况下，法院有权对其财产采取强制执行措施用于履行债务。

（二）查封依据

《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》（法释【2020】21号）第2条，人民法院可以查封登记在被执行人名下的不动产，包括未经登记的建筑物和土地使用权。

（三）拍卖依据

《最高人民法院、国土资源部、建设部关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》第24条规定了宅基地使用权执行的条件和程序，即人民法院执行集体土地使用权时，经与国土资源管理部门取得一致意见后，可以裁定予以处理，但应当告知权利受让人到国土资源管理部门办理土地征用和国有土地使用权出让手续，缴纳土地使用权出让金及有关税费。其中第2款规定，对处理农村房屋涉及集体土地的，人民法院应当与国土资源管理部门协商一致后再行处理。

二、理论观点

（一）反对农村宅基地使用权及附属房屋执行

1.以宅基地限制流转、禁止抵押为由

有学者认为，《中华人民共和国土地管理法（2004修正）》（以下简称《土地管理法（2004修正）》）第63条系对于农村宅基地流转的禁止性规定，即农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设......。由于法律对此进行了禁止性规定，因此法院若对宅基地使用权及（或）附属房屋进行强制执行，将事实上造成农村宅基地流转的情形。[1]

有学者认为，《民法典》第399条规定了宅基地属于禁止抵押的财产范围，即“宅基地、自留地、自留山等集体所有土地的使用权不得抵押，但法律规定可以抵押的除外。”由于法律否定宅基地使用权流转的可能性，因此法院对于宅基地使用权进行强制执行缺乏合法性。[2]

2.以房地一体主义兼采“房随地走”为由

有学者认为，《民法典》第356条、357条（原《中华人民共和国物权法》146条、147条）通过对建设用地使用权中“房随地走、地随房走”等房地一体处分原则强调的同时，对于农村宅基地具有适用上的相当性，即若转让农村宅基地上附属房屋则土地要随之一并转让，反之若转让农村宅基地则附属房屋也要一并转让；基于农村宅基地所有权属农村集体经济组织集体享有，农村农民对宅基地之上的房屋等建筑物享有所有权，但对宅基地不享有所有权。因此，如果允许自由处分转让农村房屋所有权，根据“房地一体”主义兼采“房随地走”，宅基地使用主体必然会无限扩大，造成农村宅基地变相流转与流失。[3]

3.以农村宅基地的社会保障属性为由

有学者认为，从宅基地法律特征看，宅基地具有严格的身份性、无偿适用性、限制流通性特点，故宅基地使用权有别于国有土地使用权，不能自由转让。从宅基地性质看，在我国目前城乡二元体制下，农村村民的医疗、住房、保障等得不到充分保障，宅基地是农村村民的安身立命之本，具有浓厚的福利色彩，它是对农村村民生存和发展最低标准的保障，关乎社会的和谐稳定[4]。结合广东省高级人民法院作出的‘42号文’[5]第12条关于地上没有房屋的宅基地不能单独转让的精神，若宅基地上没有房屋，不主张直接对宅基地进行拍卖[6]。

4.以一户一宅的特殊保护为由

《中华人民共和国土地管理法（2019修正）》（“以下简称《土地管理法》（2019修正）”第62条第一款（与《土地管理法（2004修正）》条文一致）规定了我国农村地区执行“一户一宅”的制度，即农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。因此，依据“一户一宅”的规定，农村村民只能拥有一处宅基地，若法院对农村宅基地及附属房屋强制执行将会使得农村农民不能再次取得宅基地进而损害农村村民的权益。即有学者认为，土地管理部门依照宅基地使用权转让只能在本集体经济组织成员之间进行的规定，对于其他成员和城镇居民购买宅基地房屋或以宅基地房屋抵偿债务的，均不予办理过户手续，使法院无法将农民的宅基地房屋依法抵偿债权。[7]

（二）赞成农村宅基地使用权及附属房屋执行

1.法规层面并未禁止

首先，《土地管理法（2019修正）》删除了《土地管理法（2004修正）》第63条规定，即农村宅基地流转的禁止性规定。同时规定了集体经营建设用地出让、出租表决方式，即集体经营性建设用地出让、出租等，应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。其次，《土地管理法（2019修正）》（《土地管理法（2004修正）》第62条第4款[8]）第62条第5款[9]，不是为了限制宅基地使用权的转让，而是为了规范农村村民的申请行为。该条文的立法本意是规范宅基地的申请行为，是对农村村民宅基地分配申请资格上的限制，而并非对宅基地使用权转让的禁止。再次，虽然2004年10月21日施行的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（以下简称《决定》）（国发[2004】28号]第十条[10]，限制了城镇居民在农村购置宅基地，但该禁止性规定系国务院行政法规，其效力低于法律，并且该禁止仅是针对转让双方积极主动达成转让合意的情形，对于进入司法强制执行程序中的转让应不予适用，亦不属于法律规定的强制性规定范畴[11]。并且，在2020年9月9日自然资源部发布的《对十三届全国人大三次会议第3226号建议的答复》中对于城镇户口的子女继承父母农村宅基地的明确答复中也可以侧面反映，法规层面并未禁止[12]。

2.强制执行措施的法定性

法院对农村宅基地使用权及附属房屋进行强制执行，系依法定理由（如生效判决书、调解书、裁决书）并经法定程序（查封、扣押、冻结）的法律强制行为，具有法定性。其不同于农村村民之间及与城镇居民之间的私下流转，有利于司法公信力与法治社会的建立[13]。正是因为有民事执行制度来保证生效法律文书确定的权利得以实现，才使得国家裁判制度具有制度权威进而建立起人民对于整个法律制度的信心[14]。若法院仅对于农村宅基地予以查封，不予处置，并非是对于农村宅基地的法益保障性考虑，相反不仅事实上纵容被执行的失信行为，亦损害了申请执行人合法权利，使申请执行人与被执行人之间的利益保护处于严重失衡的状态。生效的法律文书内容得不到有效执行，民事执行制度的根基将遭受破坏，何谈申请执行人的合法权益。

3.有违物权平等原则

《民法典》第207条规定了物权平等保护原则，即国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律平等保护，任何组织或者个人不得侵犯[15]。该条是《民法典》总则编法律面前人人平等规定[16]在物权编的落实。对民事主体的物权予以平等保护意味着，当城镇居民对其房产可以自由处分、使用、收益的同时，农村村民对其自有房屋亦应可以自由处分、使用、收益。但现状中，农村村民对其自有房屋的处分却受到严格限制，这有违物权平等原则且与市场经济的本质相悖。《中共中央、国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》指出：“坚持权利平等、机会平等、规则平等，废除对非公有制经济各种形式的不合理规定，消除各种隐性壁垒，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争、同等受到法律保护、共同履行社会责任。”要“健全以企业组织形式和出资人承担责任方式为主的市场主体法律制度，统筹研究清理、废止按照所有制不同类型制定的市场主体法律和行政法规，开展部门规章和规范性文件专项清理，平等保护各类市场主体。”实现土地使用权在城乡之间有限流转，有助于破解城乡二元化体制的封闭格局，且能与宅基地及房屋可继承制度、覆盖城乡的社会保障制度等协同作用，改变一成不变的封闭体系[17]。

三、实务现状

（一）农村宅基地及附属房屋不能执行

1.马泽龙、梁伟深劳务合同纠纷首次执行执行裁定书[18]

（1）基本案情

马泽龙与梁伟深劳务合同纠纷一案，依据已经发生法律效力的（2021）粤0112民初26691号民事判决，梁伟深应于判决生效之日起十日内向马泽龙支付劳务费3000元；交付案件一审受理费25元。因梁伟深未自动履行生效判决确定的义务，法院依据马泽龙的申请及该生效判决，于2021年11月22日立案强制执行，立案标的额3025元。

（2）处理结果

法院依法冻结、扣划了被执行人梁伟深涉案账户内的存款余额525.27元，扣缴执行费50元后发放给申请执行人马泽龙。依法查封了其宅基地使用权，查封期限至2025年1月16日止，因权利性质属于批准拨用的农村宅基地使用权，依法不得拍卖处置。

2.江苏悦达泰和股权投资基金中心(有限合伙)与温有卿、郭小峰、广东沃银易购科技有限公司委托贷款合同纠纷执行裁定书[19]

（1）基本案情

申请执行人江苏悦达泰和股权投资基金中心(有限合伙)与被执行人温有卿、郭小峰、广东沃银易购科技有限公司委托贷款合同纠纷一案，该案(2019)苏0591民初11944号民事判决书已经发生法律效力。由被告沃银易购、温有卿、郭小峰负担。由于被执行人未履行法律文书确定的义务，权利人已向法院申请执行，法院于2020年7月14日立案受理。

（2）处理结果

被执行人温有卿名下有坐落于上犹县东山镇茶亭村上排组不动产一处，不动产权证书号赣（2020）上犹县不动产权第0065053号，该房产为自建房，不动产类型为宅基地使用权，法院已予以查封，查封期限自2021年1月6日至2024年1月5日止，因该处房产土地性质为宅基地使用权，法院暂无法处置。

（二）农村宅基地及附属房屋可以执行

1.吴秀清、杨义庆民间借贷纠纷执行审查类执行裁定书[20]

（1）基本案情

2017年2月20日，杨义庆向广丰法院申请强制执行，广丰法院于2017年7月13日作出（2017）赣1103执505号执行裁定，查封吴秀清位于江西省上饶市广丰区桐畈镇高厅村的房产（以下简称案涉房产），并张贴（2017）赣1103执505号公告，责令吴秀清限期迁出案涉房产。吴秀清向广丰法院提出异议称，原生效判决及执行裁定不恰当，申请法院中止执行，并更换本案法官及相关执行人员，以保护异议人的合法权益不受侵害。

（2）处理结果

法院认为，本案争议焦点系广丰法院对案涉房产采取强制执行措施的相关执行行为是否违反法律规定。民事执行程序中，被执行人未履行生效法律文书确定的义务的，执行法院有权对其应当履行义务部分的财产采取查封、扣押、冻结等强制执行措施。本案中，广丰法院对案涉房产采取强制执行措施符合法律规定，吴秀清复议主张没有事实与法律依据。具体分析如下：执行程序中能否依法强制执行宅基地使用权及地上房屋。根据《查冻扣规定》第二条的规定，人民法院可以查封、扣押、冻结被执行人占有的动产、登记在被执行人名下的不动产、特定动产及其他财产权。未登记的建筑物和土地使用权，依据土地使用权的审批文件和其他相关证据确定权属。虽然物权法、土地管理法等法律法规对宅基地使用权的取得、行使和转让有严格的限制性规定，但并不妨碍人民法院在执行程序中依法对其采取强制执行措施。因此，广丰法院查封案涉房产并无不当，需说明的是，针对案涉房产后续变现的司法处置仍需符合物权法、土地管理法等法律法规以及民事执行程序的相关规定，如对受让人主体资格作相应限制等。

综上，广丰法院（2018）赣1103执异2号执行裁定认定事实清楚，适用法律正确，结果应予维持。依照《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》第二条、《最高人民法院关于人民法院办理执行异议和复议案件若干问题的规定》第二十条、第二十三条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回吴秀清的复议请求，维持广丰区人民法院（2018）赣1103执异2号执行裁定。

2.陈基强申请执行异议驳回执行异议裁定书[21]

（1）基本案情

法院执行申请执行人叶国文与被执行人彭运明、刘燕群、刘春秀、陈基强民间借贷纠纷一案，异议人陈基强对法院拍卖其名下位于八步镇牛仔湾二巷×号房地产[房屋所有权证号：桂房证字第×号，未取得土地使用权证，有使用宅基地的批复文件：镇政土建字（×）×号]不服。向法院提出书面异议，法院受理后，依法组成合议庭进行审查。现审查终结。

异议人陈基强称，请求撤回对八步镇牛仔湾二巷×号房地产拍卖程序。事实与理由：根据土地管理法第三十六条规定：农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。法院拍卖异议人房产所在的土地为集体用地，在市场流通是违反土地使用权不得出让、转让的强制性规定；且该房产不仅仅是申请人的房产，更是异议人父辈的宅基地，并非异议人个人所有。

（2）处理结果

法院认为，异议人为阻却本案执行的主张涉及两个问题，一是被拍卖房屋使用土地存在共有问题；二是被拍卖房屋使用的土地属于农村集体所有的宅基地能否拍卖问题。

使用集体所有的宅基地所建房产能否强制执行问题。本案执行拍卖的房产使用的用地虽为农村集体土地，但该土地由政府文件批复给异议人使用，使用权属明确归异议人享有，且房产权属登记在异议人名下，房、地权属均清晰明确，对该执行标的物的房产部分的执行符合法律规定。而对于该执行标的物房产所使用的集体土地的执行问题，根据《最高人民法院、国土资源部、建设部关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》第二十四条：“人民法院执行集体土地使用权时，经与国土资源管理部门取得一致意见后，可以裁定予以处理，但应当告知权利受让人到国土资源管理部门办理土地征用和国有土地使用权出让手续，缴纳土地使用权出让金及有关税费。”的规定，由此可见，执行涉及集体土地使用权的财产有法律依据，而且本案执行的房屋土地使用权已经政府批复归异议人享有，执行异议人名下土地使用权有法可依。

综上所述，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百二十五条和《最高人民法院关于人民法院办理执行异议和复议案件若干问题的规定》第七条的规定，裁定如下：驳回异议人陈基强的执行异议申请。

四、总结

现行法规层面虽未禁止法院对农村宅基地及其附属房屋的处置，但对于是否可以执行并未明确予以规定，造成司法实践中对于能否执行适用不一，即有些法院认为可以执行，有些法院认为不可执行；同时，又因《关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县(市､区)行政区域暂时调整实施有关法律法规的决定》、《国务院关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》(国发〔2015〕45号)和《全国人大常委会关于授权国务院在北京市大兴区等232个试点县（市、区）行政区域分别暂时调整实施有关法律规定的决定》的精神,在试点区域内对实施《土地管理法》《城市房地产管理法》中关于宅基地管理制度有关规定作出的相应调整（试点内因法规调整进而对于农村宅基地及附属房屋拍卖的情形），造成实务现状较为复杂。

但值得提出的是，《土地管理法（2021修正）》删除了《土地管理法（2004修正）》第63条规定，即农村宅基地流转的禁止性规定。笔者认为，在符合《民法典》物权编、《土地管理法（2019修正）》等法律法规以及民事执行程序的相关规定的情形下，对于农村宅基地及附属房屋可以强制执行。


注释
[1] 徐根才，徐松.论农村宅基地房屋的执行.人民法院报，2006-10-12。
[2] 林振通.对农村宅基地不能强制执-----与叶竞舟同志商榷.人民法院报2009-7-24第006版.行政·执行。
[3] 徐根才，徐松.论农村宅基地房屋的执行.人民法院报，2006-10-12。
[4] 郑尚元.宅基地使用权性质及农民居住权利之保障.中国法学，2014-02期。
[5]《广东省高级人民法院关于审理农村集体土地出让、转让、出租用于非农业建设纠纷案件若干问题的指导意见》（粤高法发42号）。
[6] 罗涛.对宅基地使用权及附着房屋强制执行的争端选择及建议.政法论坛。
[7] 徐根才，徐松.论农村宅基地房屋的执行.人民法院报，2006-10-12。
[8]《土地管理法（2004修正）》第62条第四款农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。
[9]《土地管理法（2019修正）》第62条第五款农村村民出卖、出租、赠与住宅后，再申请宅基地的，不予批准。
[10]《决定》第十条，“改革和完善宅基地审批制度，加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地。”
[11] 胡永康、王芳.对农村宅基地房屋可以变通执行.人民司法2013-4。
[12] 即农民的宅基地使用权可以依法由城镇户籍的子女继承并办理不动产登记。
[13] 胡永康、王芳.对农村宅基地房屋可以变通执行.人民司法2013-4。
[14] 章武生.民事执行：树立和维护司法权威的一个重大理论和实践问题.政治与法律.2004-4。
[15] 原《中华人民共和国物权法》第4条，国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。
[16]《民法典》第4条，民事主体在民事活动中的法律地位一律平等。
[17] 杨洁.城市化进程中我国农村宅基地使用权问题浅探.法治与社会.城乡建设2013-10。
[18]【案号】（2021）粤0112执12874号之一【审理法院】广州市黄埔区人民法院
[19]【案号】：（2020）苏0591执2978号之一【审理法院】：苏州工业园区人民法院
[20]【案号】：（2020）赣11执复8号【审理法院】：江西省上饶市中级人民法院
[21]【案号】（2019）桂1102执异94号【审理法院】贺州市八步区人民法院

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