把握新时代税收征管特征 推进税收征管改革向纵深发展
作者：
孟 军（国家税务总局河南省税务局）
中国特色社会主义进入新时代，不断出现的新业态、新模式对传统税收征管提出了新的挑战，税收征管应站在国家发展新的历史方位，深刻把握新时代税务特征，以新发展理念为指引健全符合高质量发展要求的税收制度，构建适应新发展阶段要求的现代税收征管模式，充分发挥税收在国家治理中的基础性、支柱性、保障性作用，全面推进税收征管改革向纵深发展，提升税收治理现代化水平。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步深化税收征管改革的意见》（以下简称《意见》）充分体现了党中央对税收工作的高度重视，为高质量推进新发展阶段税收现代化绘出了“路线图”。根据《意见》要求和党中央、国务院的部署，各地税务机关围绕服务税收现代化建设目标狠抓落实，以全面数字化电子发票改革为突破口，推动税收征管的数字化升级和智能化改造，探索精确执法、精细服务、精准监管、精诚共治的方法，努力提高税法遵从度和社会满意度，推动了以“合成”为基本特征的第三次税收征管变革。
新时代的税收征管改革，要深刻把握税收征管的政治性、人民性、法治性、系统性、创新性、实效性等特征，站在坚定捍卫“两个确立”、坚决做到“两个维护”的高度，着力以深化税收征管改革赋能高质量税收治理，确保党领导下的税收事业行稳致远。
（一）突出政治性特征，强化党对税收工作的全面领导
税收既是经济基础也是上层建筑，税收问题不仅是经济问题，也是政治问题。党的百年历史表明，坚持党对税收工作的全面领导是确保税收工作始终沿着正确的方向前进并不断取得新成绩的政治保证。税收工作是党治国理政的重要组成部分，加强和改进税收征管，是税收工作的永恒主题，是税收发挥职能作用和彰显治理效能的重要保证。税收征管改革既是税收与党和国家决策部署相结合的表现，也是税收工作旗帜鲜明坚持党的全面领导的表现。必须坚持党对税收工作的全面领导不动摇，不断提升政治站位，坚定政治担当，实现“抓好党务、带好队伍、干好税务”的有机统一，确保税收征管改革任务落地生根、开花结果，更好地发挥税收职能作用，更好服务国家治理现代化。
（二）突出人民性特征，提高税法遵从度和社会满意度
为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴一直是党的初心使命。中国特色社会主义新时代，税务部门始终践行党的全心全意为人民服务的宗旨，坚持为国聚财、为民收税，坚持税收取之于民、用之于民，为国家富强和民生改善提供财力保障。贯彻“以纳税人和缴费人为中心”的税费服务理念是贯彻“以人民为中心”的发展理念在税收征管改革中的具体体现。针对纳税人缴费人办税缴费中存在的急难愁盼问题，要进一步完善全领域利企便民服务措施，更好满足纳税人缴费人合理需求，进一步提高税法遵从度和社会满意度。
（三）突出法治性特征，优化税务执法方式
依法治国是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。依法治税是依法治国的重要组成部分，法治是税收现代化的灵魂。充分发挥税收在国家治理中的基础性、支柱性、保障性作用，需要“在法治下推进改革，在改革中完善法治”。随着我国社会主要矛盾的转化，人民群众对执法部门在权益维护、服务供给等方面的能力和水平不断提出新的更高要求，税务部门需要适应纳税人缴费人公民意识、法治意识、公平意识日益增强的新形势，着力完善税收立法、严格税务执法、坚持依法行政，做到依法依规征税收费。将“宽严相济、法理相融”理念贯穿税务执法全过程、各环节，探索推行约谈警示、轻违免罚、行政指导等非强制性执法方式，努力让纳税人缴费人在每一次税务执法中都感受到公平正义。
（四）突出系统性特征，提升税收治理效能
深化税收征管改革涉及税法体系、征管制度、体制机制、业务规程、科技手段、税收数据、组织体系、人才保障、协同共治等各方面要素，涉及税收征管业务制度、岗责体系和信息系统的优化调整，税收征管要逐步实现事前审核向事中事后监管、固定管户向分类分级管户、无差别管理向风险管理、经验管理向大数据管理的“四个转变”。针对当前税收征管中存在的突出问题和深层次矛盾，必须坚持系统观念，统筹推进各项改革措施，推动税务执法、服务、监管的理念和方式手段等的全方位变革，整体集成式提升税收治理效能。
（五）突出创新性特征，激发改革发展内生动力
创新是高质量发展的第一动力，抓创新就是抓发展，谋创新就是谋未来。推进改革创新，必须解放思想、实事求是，要尊重客观规律，从实际出发，大胆探索、求新求变。税收征管改革从“合作”到“合并”再到“合成”的递进深化，更加凸显数字科技驱动变革创新。改革发展的内生动力源于科技创新的力度。税务机关要紧扣“合成”的要求，深入推进以税收大数据为驱动的系统集成，通过以“成”促“合”，实现税收征管的技术变革、业务变革、组织变革，建成以“精确执法、精细服务、精准监管、精诚共治”为核心的税务执法新体系、税费服务新体系、税务监管新体系、税收共治新体系，打造高集成功能、高安全性能、高应用效能的智慧税务，实现税收征管数字化升级和智能化改造，充分释放数据生产要素的创新引擎力，不断拓宽加强和完善税收治理的新路径。
（六）突出实效性特征，增强改革任务的落实力
抓好《意见》的落实，是把蓝图变为现实、决策化为成效的关键。深化改革需要紧紧围绕《意见》落实的工作任务，既聚焦近期重点，又着眼中长期目标，按照确定的时间表、路线图，层层传导压力，确保推进有序、痕迹可循、措施有力、监督有效。要在规定动作上再抓实，在自选动作上再出新，进一步深化“数”“税”合作，打造智慧税务生态系统，加强税收风险分析，提升税收监管水平。
二、充分发挥税收大数据作用，锚定目标创新改革
《意见》印发以来，国家税务总局河南省税务局锚定建设智慧税务目标，全面承接改革任务，着力提升“以数治税”能力和税务执法、服务、监管水平，聚力推进“精诚共治”全国试点任务，不断提升税收征管效能。
（一）创新数据应用场景，助力“以数治税”更畅通
紧抓大数据、区块链等新技术发展机遇，加强对数据资源的深挖细掘、智能分析和融合共享，以“数”赋能，以“网”集成，高标准建设智慧税务，充分运用大数据提升税收征管服务效能。积极推进电子税务局与河南政务服务网、“豫事办”对接，推动“一网通办”，探索“市级统一受理、集中办理”模式，实现“无差别”“不见面”服务切实落地。引入区块链技术，推动社会保险费征收、房地产交易和不动产登记等部门数据上网和信息互认。对接河南“互联网+监管”系统，推进“一网通管”，借力多元化数据优势、专业化应对优势，精准开展跨部门数据比对分析。对接“信用河南”系统和“企业信用信息公示”系统，协同实施税收重大违法行为联合惩戒。依托河南省政务信息共享平台和河南税务大数据平台，加速“一网聚数”，汇聚起集内部数据、第三方数据、互联网数据于一体的“金山银库”，实现部门间数据互联互通。深化“银税互动”，助力“一网通贷”，深度参与河南省金融服务共享平台建设，助力中小微企业获得贷款，为企业发展注入活力。
（二）创新精确执法方式，助力法治环境更亲民
将“宽严相济、法理相融”理念贯穿税务执法全过程、各环节，实现从经验式执法向科学精确执法转变，全面提升税务执法水平。全面落实行政执法公示、执法全过程记录、重大执法决定法治审核制度，推进执法信息网上录入、执法程序网上流转、执法活动网上监督、执法结果网上查询。推行“首违不罚”清单制度，修订发布《河南省税务行政处罚裁量基准》，推进区域间执法标准统一，确保“一把尺子”量到底。开展税务稽查“说理式执法”。研制一套文书范本统一标准，形成一套模拟案例提供借鉴，建成一个平台化解难题，探索一套机制提高质效，让税务执法既有力度，又有温度。
（三）创新精细服务举措，助力办税缴费更便捷
坚持多管齐下、多措并举，紧扣纳税人缴费人的新期盼新特点，聚焦降低纳税遵从成本，实现从无差别服务向精细化、智能化、个性化服务转变。一是“一张网”推动流程优化。在全国率先实现“直接迁移、即时办结、携票流转、网上办理”税源迁移新模式；推行新办纳税人涉税事项综合申报、税费集成办理；简化高新技术企业认定程序，取消专家评审前的地方推荐流程，将认定管理权限赋予省辖市。二是“一串数”推行政策找人。运用税收大数据智能分析大企业涉税行为，自主分类推送税收政策和风险提醒；持续开展税费优惠政策智能推送、精准辅导。三是“一朵云”推进线上服务。利用税企互动平台，实现线上“数据互通、政策融通、服务畅通”；升级完善电子税务局，顺应“指尖”经济潮流，大力推行“河南税务”App，基本实现企业税费“网上办”和个人税费“掌上办”。
（四）创新精准监管模式，助力营商环境更公平
不断创新完善税务监管方式，既以最严格的标准防范逃避税，又避免影响企业正常生产经营，更好地管出公平、管出质效，实现从“以票管税”向“以数治税”分类精准监管转变。一是差异化推动精准监管。充分运用风险分析和信用评价结果，实现风险防控“精确制导”，做到既对市场主体干扰最小化，又实现监管效能最大化。二是指标化监控征管质量。建立健全税费收入质量监控机制，依托“5C征管质量监控系统”实施“指标监控、人机排查、疑点推送、核实反馈、重点督察、考核评价、改进提升”链条式闭环管理；查找征管基础风险点，有针对性地制定“税收监管风险防控工作指引”。三是智能化助推风险防控。在社会保险费和非税收入领域建立风险模型，双向扫描排查风险；通过政府部门协调联动，全方位比对税费信息，选取股权变更、房屋预售许可证等数据，全程监测涉税链条，大幅提高风险识别准确率。
（五）创新精诚共治机制，助力税收治理更深入
将“全面承接、重点突破，科技引领、数据驱动，既有河南特色、又可全国推广”的总体思路贯穿于“精诚共治”试点当中，实现执法、服务、监管内外信息共享、管理互助、信用互认，努力构建起“信息共享更全、数据赋能更优、部门协作更顺、纳税意识更高、司法保障更强”的精诚共治新格局。一是强化警税联合办案。会同河南省公安厅在全国率先成立河南省警税合成研判指挥平台，构建警税协作制度体系，组织案件会商，集中研判涉案数据，组织对医药、成品油等行业虚开骗税案件和利用贵金属等骗取出口退税案件开展集中打击。二是强化社会协同监管。加强对涉税中介组织的执业监管和行业监管，探索涉税专业服务信用分级分类应用，建立完善涉税专业服务机构执业质量检查制度，强化执业质量检查结果运用，以执业检查促行业质量、行业信用、行业发展。三是强化国际税收合作。支持郑州航空港试验区发展，陆续出台赋予企业纳入海关特殊监管区域一般纳税人试点资格、缩短出口退税办理时限、推广出口退税无纸化等税费服务举措；积极沟通协调商务、海关等部门开展“走出去”企业数据信息交换，建立“走出去”企业清册，有力促进经贸跨境流通。
改革永远在路上。税收治理应在改革中自新，在改革中奋进。未来的税收征管，要聚焦重点领域，继续紧抓大数据、区块链等新技术发展机遇，以“六项工程”为突破点，推动各项改革任务落实落地，进一步提高征管效能，提升税收治理能力。
（一）以融入数字政府建设为突破点，让智慧税务更加智慧
智慧税务建设作为数字政府建设的重要组成部分，是税收治理方式变革的重要驱动因素，也是深入推进精确执法、精细服务、精准监管、精诚共治的技术基础。要把智慧税务建设作为改革的重要着力点，通过打通数据壁垒、有力有序推动数字共享，助力涉税数据增值利用。要健全数据共享机制，推动建成税务部门与相关部门常态化、制度化数据共享协调机制，明确数据格式、共享方式、共享范围和共享频率，依法保障涉税涉费必要信息及时、准确获取。要加速信息“一网聚数”，推动智慧税务建设融入数字政府建设，积极探索区块链技术在实现跨部门数据共享方面的应用，落实自然人、法人和非法人组织标识设置规定，编制统一的数据共享资源目录，通过订阅、协商、采购、合作开发等方式实现数据共享，强化数据治理。
（二）以宽严相济为突破点，让税务执法更加精确
思想是行动的先导。推进精确执法必须创新执法理念，善于运用法治思维和法治方式化解征纳矛盾。首先，执法更温情。树立柔性执法理念，通过说服、引导、督促，提升纳税人缴费人纳税缴费遵从度；推行说理式执法，说清事理法理道理；推行税务行政争议前置处理，注重运用和解、调解方式，促进涉税争议实质性化解。其次，识别更精准。强化对大数据的挖掘和使用，通过精准分析税收风险、有效识别执法对象、合理选取执法方式，推动从经验式执法向科学精确执法转变。再次，打击更严厉。严厉打击涉税违法犯罪行为，推进税收违法“黑名单”及联合惩戒制度，对符合公布标准的重大税收违法失信案件按照规定向社会公布。最后，依据更完备。落实税收法定原则，完善执法依据，加快《税收征管法》的修订，并做好与《行政强制法》《行政处罚法》《电子商务法》的衔接。加快制定应对平台经济等新经济、新业态的管理制度和办法，避免出现执法依据“空窗”，降低基层税收执法风险。
（三）以精准画像为突破点，让税费服务更加精细
提升纳税人满意度和获得感重在精细服务。精细服务的着力点在于深入了解纳税人缴费人需求，根据需求导向为其提供更加便利化个性化的服务。一是联动完善精准画像。实现精准服务必须全面准确完整地了解纳税人缴费人，形象地为纳税人缴费人画像。整合提升现有纳税人缴费人画像信息，从基础信息、政策落实、风险提醒、办税行为等方面对纳税人进行全方位、多角度的定性定量描述，为精细化、智能化、个性化服务提供更好支撑。二是整合税企互动平台。税企联系目前仍然主要依靠传统渠道和方式，成本高，效率低，费时费力，基层税务机关负担比较重。要建立统一平台，对短信、微信公众号、移动App、电子税务局、钉钉等各种资源进行整合和统一管理，实现可视化咨询，问办合一，提高税企互动效率和质量。三是分类深耕纳税服务。建立市级网上业务数据处理中心，实现税收业务集中处理，统一标准，提高效率，规避风险。开发发票智能核定系统，实现发票核定全流程自动处理，避免自由裁量和人为干预，有效解决“领票难”“用票难”问题。依托城市大脑建设，建立房地产建筑业精细化服务系统，通过企业经营信息与税务信息的互联互通，实现增值税发票在线管理、收入扣除费用自动归集、土地增值税纳税申报表及增值税预征申报表自动生成、纳税风险精准推送，切实减轻企业办税负担。
（四）以事中事后管理为突破点，让税务监管更加精准
构建“信用＋风险”的新型税务监管体系，关键在于风险分析识别。要通过系统设置，快速处理信息，定位风险，划分风险等级。根据风险等级，事前及时制止、事中及时阻断、事后及时采取措施应对风险。持续完善决策支持平台。探索完善数据回流使用机制，在保障安全和数据管理一体化的前提下，分级向基层税务机关开放数据查询应用权限，方便基层税务人员查询分析。在目前“一户式”查询统计的基础上，探索开发前后台业务衔接模块，为税源管理部门及时提供前台办理业务的潜在税收风险事项，为日常监管和事中事后管理提供有效抓手。持续强化税费源基础管理和监控。完善风险分析指标体系，强化税种认定、申报征收、税款缴纳、退税减税等基础征管事项，根据不同时期的税收征管重点开展相应的税收数据分析应用，切实依托税收数据分析结果有的放矢地提升征管质量和组织收入质量。持续加强风险分析应对统筹。进一步加强风险管理统筹，通过风险管理部门统一推送风险应对任务，坚决防止多头下发任务，减轻基层税务机关和纳税人负担。
（五）以多方协同为突破点，让税收共治更加强大
要推动形成多方协同的税收共治格局，在通过多部门协作及时获取多方数据的基础上，形成常态化的跨部门联合执法机制，提升综合治税效力。一是实化警税协作。加快推进警税一体化运作，在地市级层面成立税警大队，在县级层面在公安经侦大队下设立税务案件侦办中心，专门侦办虚开、骗税、偷税等涉税违法案件，加大打击力度，提高执法震慑力。二是强化司法保障。建立健全税务司法沟通对接机制和协税护税机制，探索建立税务司法协作工作平台，实现数据共享，法院在执行环节为税务部门创造税款追征条件，以便于税务部门及时高效征收税款。三是深化联合办案。加强与商务、市场监管、公安等相关部门的密切协作，实施联合执法、联合办案、精准打击，发挥各自职能优势和比较优势，全方位提升征管质效。
（六）以盘活人力资源为突破点，让组织保障更加有力
深化落实税收征管改革各项措施，最终要落实到人力资源上。一是要合理化设置机构。随着税收征管改革的深入推进，需要结合数字化转型的总体规划和进程、征管模式转变趋势，合理调整机构设置。二是要科学化配置人力。要加大人力资源向风险管理、税费分析、大数据应用等领域配置力度，充实风险防控岗位。优化税务分局人力资源，根据分类分级管理的要求，结合税源状况，合理配置税收管理员数量，真正实现税收管理员由“固定管户、各事统管”向“分岗负责、分类管事”转变。三是要专业化培育人才。开展业务技能培训和岗位练兵，着力培养挖掘专业人才，组建人才库和专业执法服务团队，实施团队化作业，切实提高执法效率，为税收征管改革提供坚实的人力资源保障。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2022年第9期。）
欢迎按以下格式引用：
孟军.把握新时代税收征管特征 推进税收征管改革向纵深发展[J].税务研究，2022（9）：43-48.
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●稳经济目标下组合式税费支持政策的现实选择、实践难题与破解路径
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